不得購買小產(chǎn)權(quán)房并不意味著不去解決小產(chǎn)權(quán)房問題。實際上，明年1月1日起實施的城鄉(xiāng)規(guī)劃法將強行拉開解決小產(chǎn)權(quán)房問題的序幕，而農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)與其說是土地管理問題，不如說是中國最大的國民收入分配問題
12月11日，國務(wù)院常務(wù)會議指出，城鎮(zhèn)居民不得到農(nóng)村購買宅基地、農(nóng)民住宅或小產(chǎn)權(quán)房。很快，國土資源部又再次予以重申。
在我看來，國務(wù)院這一會議決定的確強調(diào)了城鎮(zhèn)居民不得購買小產(chǎn)權(quán)房，但是并沒有強調(diào)不去解決小產(chǎn)權(quán)房問題。這是第一次公開報道國務(wù)院常務(wù)會議研究小產(chǎn)權(quán)房問題，這反倒說明小產(chǎn)權(quán)房已經(jīng)成為國務(wù)院關(guān)心的重點、熱點民生問題之一。
截至2006年底，中國城鎮(zhèn)人口已達到5.8億，城鎮(zhèn)化水平也達到了40%多。通過帶房入城、舊城改造、合村并鎮(zhèn)、新農(nóng)村建設(shè)、城鎮(zhèn)居民的依法建造、村集體直接開發(fā)、合作開發(fā)、各種形式的信托持有等多種途徑，小產(chǎn)權(quán)房已有大約50多億平方米，約占現(xiàn)存中國農(nóng)村270億平方米村鎮(zhèn)住房的20%以上。
伴隨著多樣化的城市試點，小產(chǎn)權(quán)房的規(guī)模還在不斷增加，目前總體上接近我國120億平方米城鎮(zhèn)住房的40%，小產(chǎn)權(quán)已經(jīng)成為中國最重要的房產(chǎn)權(quán)利類型之一。目前來看，僅靠廣東、成都、重慶、天津、上海等地的試點辦法已不足以應(yīng)對小產(chǎn)權(quán)房的洪流了，以新的全國性的法規(guī)統(tǒng)一解決小產(chǎn)權(quán)房問題已成為改革的必然。
小產(chǎn)權(quán)房之所以大面積發(fā)展、四處開花，主要原因在于小產(chǎn)權(quán)房價格便宜，而小產(chǎn)權(quán)房價格之所以便宜，不在于建設(shè)成本比城市商品房低多少，而在于地價便宜。受惠于國內(nèi)資產(chǎn)價格的上漲，小產(chǎn)權(quán)房不僅受城里人歡迎，也受農(nóng)村人歡迎。
但是，從土地管理的角度來說，小產(chǎn)權(quán)房帶來的壞處是蓋一棟小產(chǎn)權(quán)房，少一塊土地，另外，小產(chǎn)權(quán)房引起爭議的地方在于它往往是私自發(fā)展起來的，并沒有通過規(guī)劃部門的有關(guān)規(guī)劃。因此治理小產(chǎn)權(quán)房應(yīng)該是土地和規(guī)劃兩法并用，而且理想的方法應(yīng)該是先由土地法立規(guī)矩，后由規(guī)劃法劃方圓。但是目前立規(guī)矩的沒來，劃方圓的倒先來了。
雖然國土資源部、全國人大仍在研究集體土地法的有關(guān)問題，但建設(shè)部主力推動的城鄉(xiāng)規(guī)劃法立法已獲成功。城鄉(xiāng)規(guī)劃法將從明年1月1日開始施行，現(xiàn)行的城市規(guī)劃法廢止。城市規(guī)劃法轉(zhuǎn)變?yōu)槌青l(xiāng)規(guī)劃法，一字之差，卻標志著中國將從2008年元旦起徹底改變城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的規(guī)劃制度，進入城鄉(xiāng)一體化的規(guī)劃管理時代。不過與此相反，農(nóng)村土地使用權(quán)的商品化卻仍然得靠征地制度這個獨木橋來實現(xiàn)。
本應(yīng)與城鄉(xiāng)規(guī)劃法同期出臺的集體土地管理法規(guī)的延緩出臺，導(dǎo)致了中國集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)建設(shè)用地、宅基地、小產(chǎn)權(quán)房等問題獲得了巨大的灰色運轉(zhuǎn)空間。建設(shè)部推進城鄉(xiāng)規(guī)劃法的快速舉措已使主管土地政策的國土資源部處于追趕狀態(tài)。明年元旦城鄉(xiāng)規(guī)劃法的施行又使中國的600多個城市，1600多個縣獲得了中國32萬多個村鎮(zhèn)規(guī)劃的主導(dǎo)、主審權(quán)，這將是中國規(guī)劃史上最大的一次放權(quán)，也是地方政府主導(dǎo)集體土地利益調(diào)整的最大的歷史機會，有本事的地方政府可以將大量灰色的歷史遺留問題轉(zhuǎn)為合法。對有關(guān)小產(chǎn)權(quán)房，兩千多個縣市政府完全就可以依法進行行政調(diào)整和補辦一些手續(xù)了。可以說，城鄉(xiāng)規(guī)劃法實際上強行拉開了解決中國小產(chǎn)權(quán)房的序幕。
無論是基于對憲法的責任，還是要加強對城鄉(xiāng)土地規(guī)劃的管理，國土資源部都必須對集體土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)和小產(chǎn)權(quán)房問題表達意見。如果國土資源部做不了，就需要國務(wù)院出面行使。對此大體可以有四個途徑：其一，修改土地管理法，建立有關(guān)集體所有土地特別是農(nóng)村建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)體系和權(quán)利安排；其二，制定有關(guān)條例，初步建立農(nóng)村建設(shè)用地制度和促進集體建設(shè)用地使用權(quán)進入市場；其三，國務(wù)院或國土資源部發(fā)布有關(guān)集體土地改革的行政通知，以政令的方式確立集體建設(shè)用地的改革路徑和架構(gòu)；其四，確立由地方政府試點解決的過渡性安排。無論政自何方，都不可能激化矛盾，使國民利益問題變?yōu)樯鐣_突。小產(chǎn)權(quán)房問題改革的實質(zhì)就是要實現(xiàn)中國歷史上又一次以土地為主的財富再分配，確立高速前進的中國城鄉(xiāng)建設(shè)的利益平衡，解決土地使用權(quán)的商品化。
根據(jù)國土資源部2006年土地利用變更調(diào)查結(jié)果，全國居民點及獨立工礦用地是3.95億畝，農(nóng)村非耕農(nóng)用地3.83億畝。中國農(nóng)民從小農(nóng)經(jīng)濟、庭院式居住的狀態(tài)轉(zhuǎn)型為集約化、規(guī)模化、城鎮(zhèn)化的現(xiàn)代化居住狀態(tài)已經(jīng)是大勢所趨。因此3億多畝農(nóng)村集體建設(shè)用地將具備巨大的改造條件和改造利益。農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的理論價值將超過10萬億人民幣，這筆財富是解決中國城鄉(xiāng)一元制的寶貴財富。
因此，農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)與其說是土地管理問題，不如說是中國最大的國民收入分配問題。過去30年的中國城鎮(zhèn)化的最大受益方可能是地方政府，未來30年土地改革的最大受益方應(yīng)該是人民，特別是農(nóng)民。
(作者為獨立學者 武建東，曾任職國務(wù)院住房制度改革辦公室)
《南方周末》
