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    《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》強(qiáng)行拉開解決中國(guó)小產(chǎn)權(quán)房序幕
    發(fā)布時(shí)間:2017-07-01 19:01:00作者: 上海律師網(wǎng)瀏覽量:953 ℃

    小產(chǎn)權(quán)和集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的違規(guī)問題,決不可能因?yàn)橐弧蓚€(gè)嚴(yán)格的行政通知就會(huì)得以糾正;也決不會(huì)因?yàn)槿舾煞扇舾蓷l款的修改就會(huì)有效解決,中國(guó)集體土地法規(guī)體系的建設(shè)需要全面整體的制度突破。   中國(guó)小產(chǎn)

      小產(chǎn)權(quán)和集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的違規(guī)問題,決不可能因?yàn)橐弧蓚€(gè)嚴(yán)格的行政通知就會(huì)得以糾正;也決不會(huì)因?yàn)槿舾煞扇舾蓷l款的修改就會(huì)有效解決,中國(guó)集體土地法規(guī)體系的建設(shè)需要全面整體的制度突破。

      中國(guó)小產(chǎn)權(quán)房的成因

      目前中國(guó)六成以上的房屋資源還沒有實(shí)現(xiàn)商品化運(yùn)轉(zhuǎn),中國(guó)商品化的城鎮(zhèn)房屋體系還是一個(gè)不完整的半邊化市場(chǎng)。通過帶房入城、舊城改造、合村并鎮(zhèn)、新農(nóng)村建設(shè)、城鎮(zhèn)居民的依法建造、村集體直接開發(fā)、合作開發(fā)、各種形式的信托持有等多種途徑和形式,涉及到城市居民和公司擁有的農(nóng)村小產(chǎn)權(quán)房已達(dá)到現(xiàn)存全國(guó)村鎮(zhèn)房屋建筑面積330億平方米的20%以上,其中涉及到村鎮(zhèn)住宅的大約50多億平方米;涉及到村鎮(zhèn)生產(chǎn)性建筑的規(guī)模也很大,它甚至已成為許多中小企業(yè)、三資企業(yè)的主要的生產(chǎn)場(chǎng)所。

      導(dǎo)致小產(chǎn)權(quán)房產(chǎn)生的根本原因之一就是近20年以來的中國(guó)城市化、工業(yè)化的高速進(jìn)程。中國(guó)目前城鎮(zhèn)人口已達(dá)到5.8億,城鎮(zhèn)化水平已超過了45%,這是人類歷史上最大的一次城市化轉(zhuǎn)型。根據(jù)國(guó)家有關(guān)部門的預(yù)期:“按人口城鎮(zhèn)化率每年增加1個(gè)百分點(diǎn)測(cè)算,到2020年還將從農(nóng)村轉(zhuǎn)移出3億左右的人口。” 大規(guī)模的城市擴(kuò)展造就了中國(guó)歷史上的村鎮(zhèn)規(guī)模以最快的速度急劇減少,也直接促進(jìn)和造就了小產(chǎn)權(quán)房問題以規(guī)模化的方式不斷誕生和運(yùn)轉(zhuǎn)。小產(chǎn)權(quán)房的住宅目前總體上已相當(dāng)于我國(guó)120億平方米城鎮(zhèn)住宅的40%以上,小產(chǎn)權(quán)房已經(jīng)成為中國(guó)最重要的房產(chǎn)權(quán)利類型之一。而且中國(guó)城鄉(xiāng)房屋不采取一元化的管理體制,伴隨著高速度的城市化,小產(chǎn)權(quán)房的運(yùn)轉(zhuǎn)規(guī)模也就會(huì)不斷擴(kuò)大。

      導(dǎo)致小產(chǎn)權(quán)房產(chǎn)生的第二個(gè)根本原因,就是近20年以來中國(guó)沒有根據(jù)《憲法》落實(shí)農(nóng)村集體土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的制憲原則和法規(guī)運(yùn)轉(zhuǎn)體系,有關(guān)農(nóng)村集體土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的國(guó)家法律是非常不完善的,實(shí)行的是城鄉(xiāng)不平等的國(guó)家壟斷性的征地制度。各級(jí)政府2006年通過招拍掛和協(xié)議轉(zhuǎn)讓土地的土地出讓金收入已經(jīng)達(dá)到13168,98億元,相當(dāng)于2006年國(guó)家財(cái)政收入的30%,成為中國(guó)地方政府推進(jìn)改革的主要資本。不可否認(rèn)土地的開發(fā)肯定有地方政府和開發(fā)商的貢獻(xiàn),但是對(duì)原土地權(quán)利人的利益侵占也是關(guān)鍵的利潤(rùn)來源,它導(dǎo)致了村民和村集體推動(dòng)小產(chǎn)權(quán)房發(fā)展的巨大利益動(dòng)因。為此目前僅依靠廣東、成都、重慶、天津、上海等地的集體土地試點(diǎn)方法已不足應(yīng)對(duì)小產(chǎn)權(quán)房造就的改革利益的調(diào)整了,以新的全國(guó)性的法規(guī)統(tǒng)一解決小產(chǎn)權(quán)房問題已成為改革的必然。

      導(dǎo)致小產(chǎn)權(quán)房產(chǎn)生的第三個(gè)根本原因,就是近10年以來中國(guó)的房改沒有根據(jù)1998年7月3日《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設(shè)的通知》的承諾落實(shí)房改的進(jìn)程和政府擔(dān)保。該項(xiàng)改革指南強(qiáng)調(diào):“深化城鎮(zhèn)住房制度改革的目標(biāo)是:停止住房實(shí)物分配,逐步實(shí)行住房分配貨幣化;建立和完善以經(jīng)濟(jì)適用住房為主的多層次城鎮(zhèn)住房供應(yīng)體系;發(fā)展住房金融,培育和規(guī)范住房交易市場(chǎng)。” 事實(shí)上由于政府沒有“建立和完善以經(jīng)濟(jì)適用住房為主的多層次城鎮(zhèn)住房供應(yīng)體系”,以及廣泛發(fā)展個(gè)人合作建房、合作社建房、單位建房、集體改擴(kuò)建原住房等合作建房等形式以平抑急劇住房商品化的運(yùn)轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn),而主要依賴開發(fā)商的商品化房屋的開發(fā)以解決城市住房需要,導(dǎo)致中國(guó)最高的城市化發(fā)展速度和最高城市房?jī)r(jià)并存。倘若政府依據(jù)全國(guó)住房改革的承諾,提供足夠的低價(jià)房以適應(yīng)從福利分房為主到商品化住房為主的過渡時(shí)代的需求,也會(huì)極大地抑制小產(chǎn)權(quán)房的發(fā)展。

      《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》強(qiáng)行拉開了解決中國(guó)小產(chǎn)權(quán)房的序幕

      目前小產(chǎn)權(quán)方的利益核心不是房屋造價(jià)多少,受惠于國(guó)內(nèi)生產(chǎn)通脹的限度,房屋造價(jià)的上漲大多數(shù)人還能接受;其利益核心在地價(jià),受惠國(guó)內(nèi)資產(chǎn)價(jià)格的巨大升勢(shì),它使城鄉(xiāng)居民可以通過灰色地帶享受小產(chǎn)權(quán)房地價(jià)上漲的特殊利益以對(duì)付中國(guó)的高房?jī)r(jià)和通貨膨脹。因此若以損益關(guān)系而論,土地管理法譬如小產(chǎn)權(quán)房之損,用一塊少一塊;城鄉(xiāng)規(guī)劃法譬如小產(chǎn)權(quán)之益,加一部分規(guī)劃多一部分房屋。為此治理小產(chǎn)權(quán)房應(yīng)該土地和規(guī)劃兩法并用,而且理想的方法應(yīng)該是先有土地法立規(guī)矩,后有規(guī)劃法劃方圓。但是目前管小產(chǎn)權(quán)房地的沒來,管小產(chǎn)權(quán)房天的先來了。

      由于國(guó)土資源部、全國(guó)人大仍在研究集體土地法規(guī)的有關(guān)的問題,建設(shè)部主力推動(dòng)的城鄉(xiāng)規(guī)劃法立法已獲成功。2007年10月28日十屆人大第三十次會(huì)議通過了《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》,自2008年1月1日施行, 同時(shí)現(xiàn)行的《城市規(guī)劃法》廢止。《城市規(guī)劃法》轉(zhuǎn)變?yōu)椤冻青l(xiāng)規(guī)劃法》,一字之差,卻標(biāo)志著中國(guó)將從2008年元旦起徹底改變城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的規(guī)劃制度,進(jìn)入城鄉(xiāng)一體化的規(guī)劃管理時(shí)代。而與此相反,商品化的土地使用權(quán)的管理卻仍然是用征地制度這個(gè)獨(dú)木橋來連接城鄉(xiāng)兩個(gè)世界。

      本來集體土地制度應(yīng)該是《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》運(yùn)轉(zhuǎn)的前提,也是其實(shí)施的基礎(chǔ)。遺憾的是到目前為止,中國(guó)的《土地管理法》還沒有根據(jù)《憲法》的原則建立集體所有土地完整的法規(guī)體系,集體土地使用權(quán)也沒有根據(jù)《憲法》的憲則進(jìn)入市場(chǎng)流轉(zhuǎn)。由此導(dǎo)致了《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》成為一部跛腳的法律,本應(yīng)與《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》同期出臺(tái)的集體土地管理法規(guī)的延緩出臺(tái),導(dǎo)致了中國(guó)集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)建設(shè)用地、宅基地、小產(chǎn)權(quán)房等問題獲得了巨大的灰色運(yùn)轉(zhuǎn)空間。2008年元旦起《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的施行又使中國(guó)的600多個(gè)城市,1600多個(gè)縣獲得了中國(guó)32多萬(wàn)個(gè)村鎮(zhèn)規(guī)劃的主導(dǎo)權(quán),這是中國(guó)規(guī)劃史上最大的一次放權(quán),也是地方政府主導(dǎo)集體土地利益調(diào)整的最大的歷史機(jī)會(huì),地方政府可以將大量灰色的歷史遺留問題轉(zhuǎn)為合法。由此有關(guān)小產(chǎn)權(quán)房和農(nóng)村建設(shè)用地的發(fā)展規(guī)模,2000多個(gè)縣市政府完全就可以依法進(jìn)行行政調(diào)整和補(bǔ)辦一些手續(xù)了。因此,《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》實(shí)際上強(qiáng)行拉開了解決中國(guó)小產(chǎn)權(quán)房問題的序幕。

      解決中國(guó)小產(chǎn)權(quán)房問題的幾個(gè)希望之途

      無論是基于對(duì)《憲法》的責(zé)任,還是要加強(qiáng)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的施行,都必須徹底解決集體土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)和小產(chǎn)權(quán)房問題。對(duì)此大體可以有四個(gè)途徑:其一,修改《土地管理法》,建立有關(guān)集體所有土地,特別是農(nóng)村建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)體系和權(quán)利安排;其二,與《土地管理法》修改的同時(shí),制定有關(guān)行政條例,初步建立農(nóng)村建設(shè)用地制度和促進(jìn)集體建設(shè)用地使用權(quán)進(jìn)入市場(chǎng);其三,國(guó)務(wù)院或國(guó)土資源部發(fā)布有關(guān)集體土地改革的行政通知,以行政政令的方式確立集體建設(shè)用地的改革路徑和架構(gòu);其四,確立由地方政府試點(diǎn)解決的過渡性安排,《憲法》和《土地管理法》規(guī)定的土地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓,并沒有限定是中央的法律,還是地方的法律。

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