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目前，我國(guó)絕大多數(shù)地區(qū)，實(shí)行房產(chǎn)和地產(chǎn)分開(kāi)登記制度，即房產(chǎn)由建設(shè)部門(mén)的房地產(chǎn)主管部門(mén)負(fù)責(zé)登記，地產(chǎn)由國(guó)土主管部門(mén)負(fù)責(zé)登記。房地產(chǎn)作為不動(dòng)產(chǎn)的重要內(nèi)容，分開(kāi)登記存在諸多弊端，顯然已經(jīng)不能適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，受到各界的質(zhì)疑，統(tǒng)一登記的呼聲由來(lái)已久。今年十月一日，《物權(quán)法》正式實(shí)施，房產(chǎn)地產(chǎn)統(tǒng)一登記更是大勢(shì)所趨。

一、房地產(chǎn)統(tǒng)一登記的必要性

（一）《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》第十條第二款規(guī)定：“國(guó)家對(duì)不動(dòng)產(chǎn)實(shí)行統(tǒng)一登記制度。統(tǒng)一登記的范圍、登記機(jī)構(gòu)和登記辦法，由法律、行政法規(guī)規(guī)定”。國(guó)家以法律的形式明確了不動(dòng)產(chǎn)必須統(tǒng)一登記。《物權(quán)法》作為普通法，它的效力應(yīng)高于作為部門(mén)法的《國(guó)土管理法》和《房地產(chǎn)管理法》。國(guó)土行政管理部門(mén)和建設(shè)行政管理部門(mén)都沒(méi)有理由各自為政，各發(fā)各的證。

（二）房產(chǎn)和地產(chǎn)本質(zhì)上是一個(gè)整體，即房地產(chǎn)。城市建設(shè)用地沒(méi)有建筑物，根本不能發(fā)生效益。任何建筑物，也必須建在地上，從來(lái)就沒(méi)有空中樓閣。這是房地產(chǎn)的自然屬性，以行政手段人為分割，是違反規(guī)律的。這次《物權(quán)法》規(guī)定，城市居民住宅用地土地使用期限70年過(guò)去后自動(dòng)續(xù)期，徹底排除了以前理論上存在的房產(chǎn)和地產(chǎn)由個(gè)人和國(guó)家分別所有的可能，即房地分家。房產(chǎn)和地產(chǎn)已經(jīng)融為一個(gè)整體，完全沒(méi)有分開(kāi)辦證的必要。

（三）房產(chǎn)管理部門(mén)和土地資源管理部門(mén)的權(quán)責(zé)不清，直接導(dǎo)致房地產(chǎn)的權(quán)屬不清、雙重抵押、交易程序復(fù)雜和交易成本增大，使得房地產(chǎn)交易的安全不能完全得到保障，已經(jīng)嚴(yán)重影響我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展軟環(huán)境的改善，不利于充分保護(hù)公民、法人和其他組織的合法財(cái)產(chǎn)權(quán)。這顯然違背《物權(quán)法》的立法原則。

（四）房地產(chǎn)分開(kāi)登記，直接導(dǎo)致辦證成本增加，幾乎每個(gè)城市都有兩個(gè)先進(jìn)的信息化辦證中心，兩套完整的辦事程序，兩套人員，極大地浪費(fèi)了國(guó)家有限行政資源。同時(shí)，也造成人民群眾辦事不方便，辦一個(gè)證要兩邊跑，程序復(fù)雜，手續(xù)繁多。僅僅是為擴(kuò)張部門(mén)權(quán)力，而造成國(guó)家資源的浪費(fèi)和人民群眾的不便，這種現(xiàn)象不會(huì)長(zhǎng)久的。

二、房地產(chǎn)統(tǒng)一登記的可行性

現(xiàn)階段，我國(guó)法制不太健全。有關(guān)不動(dòng)產(chǎn)的登記沒(méi)有形成專門(mén)的法律，有關(guān)規(guī)定主要散見(jiàn)于各種單行的法律、法規(guī)之中。我國(guó)現(xiàn)行的不動(dòng)產(chǎn)登記制度，并非是根據(jù)物權(quán)公示原則建立的，而是根據(jù)政府各個(gè)行政機(jī)關(guān)的行政職能和管理需要設(shè)立的。房地產(chǎn)作為不動(dòng)產(chǎn)的重要內(nèi)容，它的登記主要由國(guó)土行政主管部門(mén)和建設(shè)主管部門(mén)負(fù)責(zé)。其登記依據(jù)主要是《國(guó)土管理法》和《房地產(chǎn)管理法》。《房地產(chǎn)管理法》第六十一條規(guī)定：“以出讓或者劃撥方式取得土地使用權(quán)，應(yīng)當(dāng)向縣級(jí)以上地方人民政府土地管理部門(mén)申請(qǐng)登記，經(jīng)縣級(jí)以上地方人民政府土地管理部門(mén)核實(shí)，由同級(jí)人民政府頒發(fā)土地使用權(quán)證書(shū)。在依法取得的房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)用地上建成房屋的，應(yīng)當(dāng)憑土地使用權(quán)證書(shū)向縣級(jí)以上地方人民政府房產(chǎn)管理部門(mén)申請(qǐng)登記，由縣級(jí)以上地方人民政府房產(chǎn)管理部門(mén)核實(shí)并頒發(fā)房屋所有權(quán)證書(shū)”。這樣的規(guī)定，實(shí)際上就是為房產(chǎn)地產(chǎn)分開(kāi)登記提供了法律依據(jù)，與《物權(quán)法》的精神不相符合。解決這一問(wèn)題，必須從法律，政府職能，機(jī)構(gòu)設(shè)置上入手。

（一）根據(jù)物權(quán)公示原則確定不動(dòng)產(chǎn)登記制度，從法律上明確不動(dòng)產(chǎn)登記部門(mén)。從法律的高度明確不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)關(guān)是遏制行政紛爭(zhēng)的有效手段，也是卻是依法保護(hù)不動(dòng)產(chǎn)權(quán)益的必由之路。目前，世界上公認(rèn)的不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)關(guān)主要有三類(lèi)。一是由法院負(fù)責(zé)不動(dòng)產(chǎn)登記，這主要是德國(guó)、瑞士等國(guó)家的做法。二是由專門(mén)的行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)不動(dòng)產(chǎn)登記，這是澳大利亞、我國(guó)的臺(tái)灣地區(qū)、香港特別行政區(qū)的做法。三是由具有服務(wù)功能的事業(yè)單位如公證機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)登記，以排除行政干預(yù)，確保登記的獨(dú)立性和效率。這三種做法的利弊不在本文分析，以中國(guó)的國(guó)情來(lái)看，大概由行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)包括房地產(chǎn)在內(nèi)的不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記更加適宜。但是，不論由哪類(lèi)部門(mén)負(fù)責(zé)登記，其確定的原則應(yīng)是物權(quán)公示的法律原則，而不是行政機(jī)關(guān)管理和職能的需要。如果再看遠(yuǎn)點(diǎn)，建立專門(mén)的《不動(dòng)產(chǎn)登記法》都很有必要。

（二）從行政系統(tǒng)的職能解決問(wèn)題。現(xiàn)在，國(guó)土部門(mén)和建設(shè)部門(mén)爭(zhēng)論的焦點(diǎn)，就是土地的二級(jí)市場(chǎng)，即出讓為建設(shè)用地后，到底由誰(shuí)來(lái)管理的問(wèn)題。國(guó)土部門(mén)大致有如下理由：土地登記是全覆蓋的，且不受土地權(quán)屬和利用狀況的限制。國(guó)土資源部門(mén)是法律規(guī)定管理土地的職能部門(mén)，是公共權(quán)力的象征，不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記機(jī)關(guān)必然是國(guó)土資源部門(mén)。如果不動(dòng)產(chǎn)的統(tǒng)一登記機(jī)關(guān)不是國(guó)土資源部門(mén)，而是其他有關(guān)部門(mén)，國(guó)家的土地用途管制制度將難以有效實(shí)施，建設(shè)用地使用權(quán)的設(shè)定、續(xù)期、出讓、收回等程序?qū)㈦y以完成。其實(shí)這點(diǎn)理由很牽強(qiáng)，房地產(chǎn)部門(mén)是法律規(guī)定管理房地產(chǎn)的部門(mén)，法律同樣授予了房地產(chǎn)部門(mén)不動(dòng)產(chǎn)登記的權(quán)利。我們注意到《物權(quán)法》有兩點(diǎn)值得關(guān)注的地方，一是將建設(shè)用地的70年期限自動(dòng)延期，這意味著土地使用權(quán)雖然還是用益物權(quán)，但實(shí)質(zhì)上已經(jīng)是業(yè)主的“恒產(chǎn)”。國(guó)土部門(mén)基本上不存在在出讓和收回（不是絕對(duì)沒(méi)有），而土地基本上是在建設(shè)領(lǐng)域流動(dòng)。二是《物權(quán)法》通篇沒(méi)有 “土地使用權(quán)”的提法，取而代之的是“建設(shè)用地使用權(quán)”。這是否意味著，土地的使用權(quán)進(jìn)入二級(jí)市場(chǎng)后，實(shí)際上已經(jīng)完成了由“土”到“地”的轉(zhuǎn)變，從物權(quán)的角度看，它更多體現(xiàn)的是使用人的權(quán)利。其實(shí)，土地的二級(jí)市場(chǎng)到底由誰(shuí)來(lái)管理，無(wú)論國(guó)土部門(mén)和建設(shè)部門(mén)都有充足的道理，關(guān)鍵是要盡快明確。作為兩個(gè)行政部門(mén)的共同領(lǐng)導(dǎo)，國(guó)務(wù)院應(yīng)該要有所作為。除此之外，還有一個(gè)方案可供國(guó)務(wù)院考慮，將房地產(chǎn)的管理職能與登記機(jī)構(gòu)的職能分離，在市、縣級(jí)政府部門(mén)當(dāng)中設(shè)立獨(dú)立的房地產(chǎn)登記局。借鑒國(guó)家司法考試制度，由國(guó)務(wù)院建設(shè)行政主管部門(mén)牽頭國(guó)土和建設(shè)行政主管部門(mén)等有關(guān)部門(mén)，聯(lián)合發(fā)布房地產(chǎn)登記規(guī)則，出臺(tái)統(tǒng)一的房地產(chǎn)登記制度，研究統(tǒng)一不動(dòng)產(chǎn)登記制度的具體問(wèn)題，條件成熟時(shí)實(shí)現(xiàn)不動(dòng)產(chǎn)的統(tǒng)一登記。單獨(dú)設(shè)立房地產(chǎn)登記局，其優(yōu)點(diǎn)是和行政管理權(quán)脫鉤，有助于理順政府職能，國(guó)家統(tǒng)一房地產(chǎn)登記制度、登記規(guī)則，首先統(tǒng)一房地產(chǎn)權(quán)屬登記，為將來(lái)統(tǒng)一不動(dòng)產(chǎn)登記進(jìn)行準(zhǔn)備。

（三）如果以上兩點(diǎn)短期內(nèi)還是不能實(shí)現(xiàn)，從機(jī)構(gòu)上簡(jiǎn)單解決問(wèn)題。長(zhǎng)期以來(lái)，國(guó)土管理和房地產(chǎn)管理分別隸屬于不同的行政管理部門(mén)，雙方由于部門(mén)利益擴(kuò)張的需要，統(tǒng)一登記難以實(shí)現(xiàn)。其一是北京上海模式，將國(guó)土資源局和房產(chǎn)管理局合并，統(tǒng)一成立“國(guó)土資源房產(chǎn)管理局”，從機(jī)構(gòu)入手解決職能問(wèn)題，統(tǒng)一城鄉(xiāng)的房地產(chǎn)權(quán)屬登記機(jī)構(gòu)，頒發(fā)統(tǒng)一的房地產(chǎn)權(quán)屬證書(shū)。其二是部分城市將城市規(guī)劃范圍內(nèi)的房地權(quán)屬登記管理統(tǒng)一到房地產(chǎn)管理部門(mén)，而將規(guī)劃區(qū)外集體土地上的房地權(quán)屬登記管理統(tǒng)一到國(guó)土資源管理部門(mén)。這樣，既避免了房地分管的弊端，同時(shí)又形成在農(nóng)地征收時(shí)的不同政府部門(mén)之間的有效權(quán)力制約，避免了國(guó)土資源管理部門(mén)在經(jīng)營(yíng)城市與耕地保護(hù)上的兩難選擇，有利于國(guó)家實(shí)施下一步征地制度改革。