去年11月20日，國(guó)務(wù)院將衛(wèi)生計(jì)生委報(bào)送的《社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收管理?xiàng)l例(送審稿)》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《送審稿》)及起草說(shuō)明等全文公布，向社會(huì)各界征求意見(jiàn)，猶如一石激起千層浪，將社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)存廢之爭(zhēng)推向風(fēng)口浪尖，引發(fā)了社會(huì)各界的討論。
11月28日，黃細(xì)花等六位人大代表聯(lián)名向全國(guó)人大提出建議，提出取消征收社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)，以使當(dāng)前已經(jīng)處于超低水平的總和生育率能有所提升，緩解非常嚴(yán)峻的老齡化形勢(shì)。
12月8日，一萬(wàn)多名社會(huì)各界人士聯(lián)名向全國(guó)人大和國(guó)務(wù)院法制辦建議，取消社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)。一同寄去的，還有一本厚達(dá)834頁(yè)的聯(lián)署者留言簿。
什么是社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)?
社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)，這個(gè)稱(chēng)呼幾經(jīng)演變，與我國(guó)的計(jì)劃生育制度相生相伴。
20世紀(jì)80年代初期叫“超生罰款”;
1994年改名為“計(jì)劃外生育費(fèi)”;
1996 年出臺(tái)的《行政處罰法》進(jìn)一步明確對(duì)于超計(jì)劃生育的不得給予罰款，但可以征收“計(jì)劃外生育費(fèi)”; 2000年3月，中央8號(hào)文件明確規(guī)定實(shí)行社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收制度;同年，財(cái)政部、國(guó)家計(jì)生委聯(lián)合下發(fā)文件，要求各地將“計(jì)劃外生育費(fèi)”改為“社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)”; 2001年《人口與計(jì)劃生育法》將“社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)”明確規(guī)定下來(lái);
2002年8月2日，國(guó)務(wù)院公布了《社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收管理辦法》。
《辦法》將社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)明確定義為：為調(diào)節(jié)自然資源的利用和保護(hù)環(huán)境，適當(dāng)補(bǔ)償政府的社會(huì)事業(yè)公共投入的經(jīng)費(fèi)，而對(duì)不符合法定條件生育子女的公民征收的費(fèi)用。簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)，就是認(rèn)為“超生子女”將占用更多的社會(huì)資源，因此“超生家庭”需要對(duì)社會(huì)做出額外的補(bǔ)償，且這種補(bǔ)償是“強(qiáng)制性”的。
“實(shí)際上， ‘超生罰款’是10年前的提法了，并不符合現(xiàn)在法治要求，它與社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)有著‘質(zhì)’的不同。”北京英格律師事務(wù)所律師李力爭(zhēng)認(rèn)為，罰款是一種嚴(yán)重違反法律法規(guī)而采取的一種行政制裁措施，主要突出的是懲罰;而社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收是基于加重社會(huì)公共負(fù)擔(dān)的一種補(bǔ)償，“顯得更人性化，更合理。”
社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)收了多少又怎么花的?
由于征收標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、征收程序規(guī)定混亂、收支缺乏監(jiān)督和公開(kāi)等問(wèn)題，征收撫養(yǎng)費(fèi)在實(shí)踐中飽受詬病。
比如，有的地方規(guī)定，家長(zhǎng)需出具“超生罰款”繳清證明才可以給子女報(bào)戶(hù)口、報(bào)名上學(xué);有些地方規(guī)定，超生家庭的成員沒(méi)繳清社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)不能享受醫(yī)保;此外，還有地方將社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)與購(gòu)房、結(jié)婚、遷移戶(hù)口等捆綁在一起。
“征收標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一的現(xiàn)象普遍存在，根據(jù)現(xiàn)行的《征收管理辦法》，具體征收標(biāo)準(zhǔn)由各省規(guī)定，這樣征收單位自由裁量權(quán)普遍偏大。”北京英格律師事務(wù)所李力爭(zhēng)律師告訴記者：“有些基層政府隨意出臺(tái)違反國(guó)家規(guī)定的收費(fèi)政策，比如說(shuō)減免收費(fèi)、打折等。”
以北京市為例，《北京市社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收管理辦法》第五條規(guī)定：“對(duì)違反規(guī)定生育第二個(gè)子女的夫妻或者非婚生育子女的公民，按照市統(tǒng)計(jì)部門(mén)公布的城鎮(zhèn)居民年人均可支配收入或者農(nóng)村居民年人均純收入的3至10倍征收。”
2010年，中國(guó)青年政治學(xué)院法律系原副教授楊支柱因生二胎被解聘并被征24萬(wàn)巨額社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)，就是按9倍年人均可支配收入來(lái)征收的。
此外，社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)收支上的不公開(kāi)透明也引起了人們的質(zhì)疑。2013年，全國(guó)24個(gè)省公開(kāi)了2012年度社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收額，總計(jì)近200億元，其中“冠軍”江西省高達(dá)33.8億元。這200億元是怎么征收上來(lái)的，又是怎么花出去的?
2013年7月，浙江律師吳有水致信31個(gè)省份的計(jì)生、財(cái)政部門(mén)，申請(qǐng)公開(kāi)社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)收支、預(yù)算等相關(guān)信息。最終，吳有水只收到了17個(gè)省份的答復(fù)，2012年度社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收總額共計(jì)165億元，“至于支出情況，竟沒(méi)有一個(gè)省份愿意公開(kāi)。”
進(jìn)步
山東省落戶(hù)不再與撫養(yǎng)費(fèi)掛鉤
征收社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)被人詬病的另一個(gè)重要原因是，各地將“新生兒落戶(hù)”與社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)捆綁，使得繳費(fèi)成為落戶(hù)的先決條件。這一過(guò)程，產(chǎn)生了一類(lèi)特殊的人群——“黑戶(hù)”，就是沒(méi)有戶(hù)口、身份證的人。
根據(jù)2011年第六次人口普查的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，“黑戶(hù)”在全國(guó)有1300萬(wàn)。當(dāng)時(shí)，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局局長(zhǎng)馬建堂稱(chēng)這意味著每100個(gè)中國(guó)人中就有一個(gè)人沒(méi)有戶(hù)口。這其中，就有北京18歲的“超生”姑娘李雪。這18年里，她無(wú)法上學(xué)，不能出遠(yuǎn)門(mén)，看病也一直用著姐姐的病歷，如今她面臨的困境是如何在沒(méi)有身份的情況下找到一份工作。
限制超生嬰兒落戶(hù)，是否符合法律及政策的規(guī)定?北京青少年法律援助與研究中心執(zhí)行主任張雪梅律師的答案是否定的。“新生兒享有出生登記的權(quán)利，這不僅是《聯(lián)合國(guó)兒童權(quán)利公約》的規(guī)定，也是《中國(guó)兒童發(fā)展綱要》的規(guī)定。”張律師認(rèn)為，新生兒出生后戶(hù)口登記是無(wú)條件的，不能以繳納社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)為前提。
“中國(guó)是戶(hù)籍制管理的國(guó)家，對(duì)兒童來(lái)說(shuō)，戶(hù)口起到的作用有兩點(diǎn)：一是落實(shí)父母責(zé)任，二是落實(shí)國(guó)家對(duì)一個(gè)兒童所承擔(dān)的教育、醫(yī)療等福利保障。”張律師介紹，“黑戶(hù)”新生兒因?yàn)闆](méi)有戶(hù)口，出生后便不能接受疫苗接種，未來(lái)不能上學(xué)，不能坐飛機(jī)、高鐵出行，成年后不能工作，甚至不能登記結(jié)婚，如果他們?cè)偕⒆樱阌辛?ldquo;黑二代”。“這就形成了一個(gè)惡性循環(huán)，可見(jiàn)戶(hù)口涉及到一個(gè)人一輩子的發(fā)展問(wèn)題。”張律師說(shuō)。
畢竟不是人人都是張藝謀，可以交得起748萬(wàn)余元的巨額社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)。對(duì)一些超生父母來(lái)說(shuō)，高額的社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)往往讓他們力不從心。“在欠發(fā)達(dá)地區(qū)，這筆錢(qián)往往會(huì)把一個(gè)家庭拖垮，這也是很多兒童落不了戶(hù)口的原因。”張律師稱(chēng)。去年2月份，山東省公安部門(mén)出臺(tái)了關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范出生登記管理有關(guān)問(wèn)題的通知，其中明確規(guī)定了新生兒一律憑《出生醫(yī)學(xué)證明》辦理出生登記，不允許設(shè)定其他前置條件。這意味著，先繳納社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)才能辦理超生兒落戶(hù)的“土政策”在山東成為歷史。
山東的舉動(dòng)無(wú)疑是一種進(jìn)步，長(zhǎng)期致力于未成年人法律援助與研究工作的張雪梅律師認(rèn)為：“做出這樣的規(guī)定，既能通過(guò)征收社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)對(duì)父母進(jìn)行處罰，同時(shí)又能夠不讓孩子去‘背黑鍋’，這樣才能保障孩子生存和發(fā)展的權(quán)利。”
爭(zhēng)論
廢除社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)
是否正是時(shí)候?
此次，國(guó)務(wù)院法制辦將國(guó)家衛(wèi)計(jì)委報(bào)送的《社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收管理?xiàng)l例(送審稿)》及起草說(shuō)明等全文公布，并向社會(huì)各界征求意見(jiàn)后，引發(fā)了全社會(huì)對(duì)社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)存廢的爭(zhēng)論。
《送審稿》的亮點(diǎn)之一是縮小征收對(duì)象的范圍，同時(shí)統(tǒng)一了征收標(biāo)準(zhǔn)，限制自由裁量權(quán)，并規(guī)定已生育一個(gè)子女，不符合政策規(guī)定再生育一個(gè)子女的，對(duì)雙方當(dāng)事人分別征收計(jì)征標(biāo)準(zhǔn)3倍以下的社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)。
“我仔細(xì)閱讀了這個(gè)《條例》，認(rèn)為它比舊的《社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收管理辦法》在某些方面有所進(jìn)步，例如社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的征收金額降低了。”專(zhuān)欄作家何亞福告訴記者：“但無(wú)論是交多交少，我都反對(duì)征收這個(gè)費(fèi)用。”
另一位呼吁取消社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的是律師吳有水。12月20日，在《送審稿》征求意見(jiàn)截止日，他與來(lái)自北京、浙江、河南等地的13位律師聯(lián)名致信國(guó)務(wù)院，建議盡快廢止《社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收管理辦法》。
吳有水律師向記者表示：“新條例是建立在‘單獨(dú)一胎’的基礎(chǔ)上，很有可能成為一個(gè)‘短命條例’。”吳律師認(rèn)為“單獨(dú)一胎”的政策很快就會(huì)發(fā)生改變。中國(guó)現(xiàn)在正面臨新生人口不足、勞動(dòng)力短缺、養(yǎng)老問(wèn)題突出等一系列困境，在這種情況下不應(yīng)該繼續(xù)用社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)來(lái)控制人口。
實(shí)際上，早在2012年7月，《人口與計(jì)劃生育法》的起草人之一、北京大學(xué)法學(xué)院教授湛中樂(lè)就意識(shí)到社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的諸多問(wèn)題，聯(lián)名15名學(xué)者上書(shū)全國(guó)人大，要求盡快啟動(dòng)《人口與計(jì)劃生育法》的全面修改工作，其中建議之一就是取消社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)。
也有人主張社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)短時(shí)間內(nèi)不應(yīng)取消。“根據(jù)我國(guó)的國(guó)情，未來(lái)一段時(shí)間內(nèi)，至少在5年或8年內(nèi)廢除社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收制度的可能性并不大。”李力爭(zhēng)律師認(rèn)為不能取消社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)，至少目前還不是取消的好時(shí)機(jī)。
實(shí)際上，社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收制度是為了配合《人口與計(jì)劃生育法》，是作為它的一個(gè)配套措施出現(xiàn)的。李律師說(shuō)。如果社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)取消了，政策外生育用什么方式控制最有效呢?李力爭(zhēng)律師認(rèn)為征收社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)讓很多人不敢去撞法律的紅線(xiàn)，“況且目前還沒(méi)有更有效的控制人口的方式。”
“任何法律都有局限性，不可能在法律法規(guī)落實(shí)過(guò)程中都能夠保證每一個(gè)人的利益，讓每一個(gè)人都滿(mǎn)意。”李力爭(zhēng)律師認(rèn)為：“從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收也是一個(gè)階段性的措施，將來(lái)是有可能取消的，這首先取決于計(jì)劃生育政策的不斷調(diào)整完善，同時(shí)人們的生育觀念也不斷在變化。”
