2月14日，國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于加強農(nóng)村留守兒童關(guān)愛保護工作的意見》(以下簡稱《意見》)。《意見》指出，留守兒童保護還存在一些薄弱環(huán)節(jié)，突出表現(xiàn)在家庭監(jiān)護缺乏監(jiān)督指導(dǎo)、關(guān)愛服務(wù)體系不完善、救助保護機制不健全等。
家庭對留守兒童的監(jiān)管責(zé)任無疑是首要的，但當(dāng)家庭監(jiān)護缺位時，政府的救助保護就尤為重要，《意見》也在試圖通過強化監(jiān)護干預(yù)機制來完善救助保護機制。根據(jù)該《意見》，對于監(jiān)護人將留守兒童置于無人照看狀態(tài)導(dǎo)致其面臨危險且經(jīng)教育不改的，或者拒不履行監(jiān)護職責(zé)6個月以上導(dǎo)致兒童生活無著的，或者實施家庭暴力、虐待或遺棄兒童導(dǎo)致其身心健康嚴重受損的，其近親屬、村(居)委、縣級民政部門等有關(guān)人員或單位要依法向法院申請撤銷監(jiān)護人資格，另行指定監(jiān)護人。
《意見》引發(fā)關(guān)注的同時，也引發(fā)了難以落實的擔(dān)憂。
激活監(jiān)護權(quán)撤銷制度
其實監(jiān)護權(quán)撤銷制度自《民法通則》1987年1月1日施行即已確立，并在2006年12月29日寫入修訂的未成年人保護法。《民法通則》第十八條規(guī)定，監(jiān)護人不履行監(jiān)護職責(zé)或者侵害被監(jiān)護人的合法權(quán)益的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)責(zé)任;給被監(jiān)護人造成財產(chǎn)損失的，應(yīng)當(dāng)賠償損失。人民法院可以根據(jù)有關(guān)人員或者有關(guān)單位的申請，撤銷監(jiān)護人的資格。《未成年人保護法》第五十三條規(guī)定，父母或者其他監(jiān)護人不履行監(jiān)護職責(zé)或者侵害被監(jiān)護的未成年人的合法權(quán)益，經(jīng)教育不改的，人民法院可以根據(jù)有關(guān)人員或者有關(guān)單位的申請，撤銷其監(jiān)護人的資格，依法另行指定監(jiān)護人。
但由于在中國，傳統(tǒng)觀認為兒童問題是“家事”而非“國事”，加上法律規(guī)定的模糊，沒有具體落實各部門的責(zé)任，導(dǎo)致相關(guān)規(guī)定缺乏可操作性，相關(guān)法律被稱為“僵尸條文”。
南京市中級人民院未成年人及家事案件審判庭庭長周侃及該庭助理審判員徐聰萍曾撰文分析，關(guān)于監(jiān)護權(quán)撤銷的提起主體，我國當(dāng)前的法律規(guī)定不甚明確，而且現(xiàn)有的主體存在主動性不強、積極性不高的可能性。
文章稱，《民法通則》規(guī)定有權(quán)提起監(jiān)護權(quán)撤銷主體存在的問題是，在未成年人無近親屬或近親屬不愿提起監(jiān)護權(quán)撤銷時，未成年人父母所在單位及相關(guān)居民委員會、村民委員會是否有此積極性來維護未成年人合法權(quán)益。司法實踐中，也幾乎未出現(xiàn)過由相關(guān)部門提起的監(jiān)護權(quán)撤銷之訴，這也是為何會出現(xiàn)南京“餓死女童案”這一慘劇的重要原因。
2014年12月，最高法、最高檢聯(lián)合公安部、民政部出臺了《關(guān)于依法處理監(jiān)護人侵害未成年人權(quán)益行為若干問題的意見》。上海政法學(xué)院教授、刑事司法學(xué)院院長姚建龍在接受民主與法制社記者采訪時指出，上述意見明確了剝奪監(jiān)護權(quán)提起主體的范圍、操作的具體程序等細節(jié)問題。“激活”了《未成年人保護法》第五十三條，撤銷父母監(jiān)護權(quán)另行指定監(jiān)護人的司法通道將被打通。
意見規(guī)定了6種可以撤銷監(jiān)護人資格的具體標(biāo)準，其中就包括“拒不履行監(jiān)護職責(zé)長達六個月以上，導(dǎo)致未成年人流離失所或者生活無著的”。“至于撤銷留守兒童監(jiān)護權(quán)的意見只是重申法律規(guī)定。”姚建龍說。
更為重要的是，意見明確了提起撤銷監(jiān)護人資格的四類訴訟主體，未成年人的其他監(jiān)護人，祖父母、外祖父母、兄、姐，關(guān)系密切的其他親屬、朋友;未成年人住所地的村(居)民委員會，未成年人父、母所在單位;民政部門及其設(shè)立的未成年人救助保護機構(gòu);共青團、婦聯(lián)、關(guān)工委、學(xué)校等團體和單位。
法官史永舉今年2月在《信息時報》撰文稱，“撤銷留守兒童監(jiān)護權(quán)”難落實。文章稱，監(jiān)護照料留守兒童，往往是民政、教育等多個部門的共同職責(zé)，需要這些部門通力合作。如果是單獨的某個部門，本著多一事不如少一事的心態(tài)，不會主動攬起“監(jiān)護照料”留守兒童的職責(zé)，自然更不會提起撤銷監(jiān)護人資格的訴訟。
關(guān)于提起撤銷監(jiān)護權(quán)訴訟主體的主動性問題，姚建龍說，2014年的四部門意見細化了主體類型，并明確了序位和民政部門托底起訴。他所關(guān)注到的自意見發(fā)布后提起撤銷監(jiān)護權(quán)的訴訟已經(jīng)有5起左右，其中提起訴訟的主體有村委會，也有民政部門。
沒有保障就沒有干預(yù)
撤銷監(jiān)護權(quán)之后一個不得不面對的問題是，我國是否已經(jīng)形成了確保被從父母身邊帶走的孩子生活得更好的兒童福利制度，也就是諸如民政等部門能否為兒童提供好的監(jiān)護和成長環(huán)境?“如果沒有這樣的保障機制，所謂干預(yù)，都將是一句空話，或者可能造成更加悲劇性的后果。”姚建龍說。
2014年底四部門出臺的意見還明確了撤銷監(jiān)護人資格案件的判后安置。根據(jù)意見，判決撤銷監(jiān)護人資格，未成年人有其他監(jiān)護人的，應(yīng)當(dāng)由其他監(jiān)護人承擔(dān)監(jiān)護職責(zé)。其他監(jiān)護人應(yīng)當(dāng)采取措施避免未成年人繼續(xù)受到侵害。
意見規(guī)定，沒有其他監(jiān)護人的，人民法院根據(jù)最有利于未成年人的原則，在《民法通則》第十六條第二款、第四款規(guī)定的人員和單位中指定監(jiān)護人，即在其近親屬中或者未成年人父、母所在單位或村委會、居委會指定監(jiān)護人。指定個人擔(dān)任監(jiān)護人的，應(yīng)當(dāng)綜合考慮其意愿、品行、身體狀況、經(jīng)濟條件、與未成年人的生活情感聯(lián)系以及有表達能力的未成年人的意愿等。
意見明確，國家沒有合適人員和其他單位擔(dān)任監(jiān)護人的，人民法院應(yīng)當(dāng)指定民政部門擔(dān)任監(jiān)護人，由其所屬兒童福利機構(gòu)收留撫養(yǎng)。“也就是民政部門托底安置。”姚建龍說。
姚建龍稱，撤銷監(jiān)護權(quán)是一個兩害相權(quán)取其輕的做法，孩子應(yīng)當(dāng)與父母生活在一起，這是一個基本常識。將孩子從父母身邊帶走，是一種不得已而為之的終極選擇——只有在這樣做是符合兒童最大利益原則要求的前提下，才具有合理性與合法性。
姚建龍認為，撤銷監(jiān)護權(quán)要有評估機制，保證準確性以防濫用。同時要建立回轉(zhuǎn)機制，允許在父母恢復(fù)監(jiān)護能力與資質(zhì)時，基于兒童最大利益原則讓孩子回到父母身邊。姚建龍還建議通過家庭寄養(yǎng)、收養(yǎng)等方法，確保被從父母身邊帶走的孩子能夠重新生活在家庭環(huán)境之中，并對此進行跟蹤服務(wù)與監(jiān)督，以確保被從原父母身邊帶走的孩子能夠生活得更健康、更美好。
