補(bǔ)償安置是城市房屋拆遷中的核心內(nèi)容，拆遷活動(dòng)所涉及的民事法律關(guān)系主要表現(xiàn)為補(bǔ)償安置，補(bǔ)償安置的基礎(chǔ)和依據(jù)是被拆遷房屋價(jià)格的評(píng)估，評(píng)估價(jià)是貨幣補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的依據(jù)，是作出裁決的依據(jù)。拆遷當(dāng)事人對(duì)裁決不服可以依法提起行政訴訟，在訴訟中，有些法院將估價(jià)報(bào)告作為證據(jù)進(jìn)行司法審查;有些法院將估價(jià)報(bào)告作為裁判的依據(jù)，出現(xiàn)估價(jià)決定裁決、決定裁判的結(jié)果的現(xiàn)象，使被拆遷人感到茫然，使法官也感到不公。
《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》(以下簡(jiǎn)稱《條例》) 第二十四條規(guī)定：“貨幣補(bǔ)償?shù)慕痤~，根據(jù)被拆遷房屋的區(qū)位、用途、建筑面積等因素，以房地產(chǎn)市場(chǎng)評(píng)估價(jià)格確定。具體辦法由省、自治區(qū)、直轄市人民政府制定。”這一規(guī)定確定了等價(jià)有償?shù)牟疬w貨幣補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的基本原則，估價(jià)機(jī)構(gòu)根據(jù)被拆遷房屋的區(qū)位、用途、建筑面積等因素，以房地產(chǎn)市場(chǎng)評(píng)估的辦法確定。通過評(píng)估確定補(bǔ)償價(jià)格，既科學(xué)、合理，也便于被拆遷人理解，有利于減少拆遷人與被拆遷人之間的矛盾，也有利于簡(jiǎn)化拆遷補(bǔ)償安置程序。我國(guó)房地產(chǎn)估價(jià)經(jīng)過十年的發(fā)展，已經(jīng)形成比較科學(xué)、完善的體系，通過評(píng)估應(yīng)當(dāng)能夠準(zhǔn)確地確定被拆遷房屋的市場(chǎng)價(jià)格。《條例》引入通過評(píng)估確定被拆遷房屋價(jià)格，是利用市場(chǎng)手段確保被拆遷人實(shí)際損失能夠準(zhǔn)確、合理補(bǔ)償?shù)淖詈棉k法。補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不能低于評(píng)估價(jià)格是保護(hù)被拆遷人利益的基本原則，廣州人大常委會(huì)制定的有關(guān)拆遷的地方性法規(guī)規(guī)定，對(duì)被拆遷人的補(bǔ)償應(yīng)當(dāng)按照被拆遷房屋價(jià)值的120%進(jìn)行，進(jìn)行等價(jià)補(bǔ)償是保護(hù)私權(quán)利的最低要求。充分保護(hù)私有財(cái)產(chǎn)已經(jīng)寫入憲法。世界很多國(guó)家非常注重對(duì)私有財(cái)產(chǎn)的保護(hù)，例如，日本成田空港有兩條飛機(jī)跑道，在這兩條跑道之間仍有一民宅，在拆遷協(xié)商時(shí)，這家主人拒絕搬遷，無奈，另一條跑道只能繞道，這是保護(hù)私權(quán)利極端的例子。在我國(guó)保護(hù)私權(quán)利的狀況遠(yuǎn)沒有達(dá)到這種要求，被拆遷人也沒有這種過高的奢望，只是希望給予等價(jià)值的補(bǔ)償。等價(jià)值如何判斷?只能按照評(píng)估確定。所以，估價(jià)在拆遷補(bǔ)償中起到至關(guān)重要的作用，估價(jià)也是最容易出問題的環(huán)節(jié)，因此，對(duì)估價(jià)不進(jìn)行科學(xué)規(guī)范，將直接影響被拆遷人的利益。本文從估價(jià)的四個(gè)方面進(jìn)行闡述。
一、估價(jià)的定位——被拆遷房屋的自然屬性
補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)從過去的“人頭”轉(zhuǎn)向“磚頭”，更能充分體現(xiàn)等價(jià)有償這一民事法律關(guān)系的一般原則。1991年《條例》過多地考慮了“人”的因素，造成拆除同一房屋，因居住人口不一，導(dǎo)致補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不一，實(shí)際上是要求拆遷人這一民事主體，承擔(dān)了本應(yīng)由社會(huì)和政府承擔(dān)的責(zé)任，是政府搭配給拆遷人的額外義務(wù)，違背了民事法律關(guān)系的基本原則。從理論上講，社會(huì)保障屬于政府的責(zé)任，社會(huì)保障資金的支付應(yīng)當(dāng)通過公共財(cái)政來解決。在公共財(cái)政解決有困難的地區(qū)，拆遷中考慮“人”的因素，作為暫時(shí)性的措施，應(yīng)當(dāng)是允許的。此外，拆遷中考慮 “人”的因素，導(dǎo)致被拆遷人在拆遷公告之前大量遷入戶口，加重了拆遷人的負(fù)擔(dān)，也加重了投資成本，增加了舊城改造的難度，從一定意義上理解，它阻礙了城市建設(shè)的速度。例如，北京市的南城由于人口密度高，1991年《條例》考慮“人”的因素，致使拆遷成本增加，開發(fā)商開發(fā)南城的利潤(rùn)不高，所以，長(zhǎng)期以來就限制了南城的發(fā)展。而2001年《條例》把補(bǔ)償安置與戶口分離，淡化人口因素，以房屋價(jià)值作為補(bǔ)償安置的標(biāo)準(zhǔn)，既有理論上的邏輯性，又有實(shí)際上的可操作性。應(yīng)當(dāng)說，被拆遷房屋的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是考慮被拆遷房屋的基準(zhǔn)地價(jià)、標(biāo)定地價(jià)和各類房屋的重置價(jià)格為基礎(chǔ)，參照當(dāng)?shù)厥袌?chǎng)價(jià)格進(jìn)行評(píng)估。主要體現(xiàn)被拆遷房屋的自然屬性。
新《條例》確定的對(duì)“物”的補(bǔ)償原則與原《條例》相比發(fā)生了很大變化，原《條例》對(duì)“物”的補(bǔ)償是以重置價(jià)結(jié)合成新原則確定原房屋的價(jià)值量，這就導(dǎo)致房屋拆遷評(píng)估有別于一般的房屋市場(chǎng)交易評(píng)估，所以被拆遷人得到的僅僅是房屋的殘存價(jià)值。因按重置價(jià)結(jié)合成新進(jìn)行補(bǔ)償未能真實(shí)地反映原房屋的價(jià)值量，導(dǎo)致被拆遷人與拆遷人常常處于對(duì)立狀態(tài)。而新《條例》以原房屋的房地產(chǎn)市場(chǎng)評(píng)估價(jià)確定其價(jià)值量，符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的客觀要求，從法律制度上體現(xiàn)了保護(hù)被拆遷人的財(cái)產(chǎn)權(quán)。“區(qū)位”是指某一房屋的地理位置，主要包括在城市或區(qū)域中的地位，與其他地方往來的便捷性，與重要場(chǎng)所(如市中心、機(jī)場(chǎng)、港口、車站、政府機(jī)關(guān)、同業(yè)等)的距離，周圍環(huán)境、景觀等。由于房地產(chǎn)的位置不可移動(dòng)性，區(qū)位對(duì)房地產(chǎn)價(jià)值的決定作用是極其重要的。兩宗實(shí)物和權(quán)益狀況相同的房地產(chǎn)，如果區(qū)位不同，其價(jià)值可能有很大的不同。對(duì)“用途”的理解有兩種觀點(diǎn)，一是被拆遷房屋所有權(quán)證書上標(biāo)明的用途，所有權(quán)證未標(biāo)明用途的，以產(chǎn)權(quán)檔案中記錄的用途為準(zhǔn)，這是典型的行政管理的思維;二是根據(jù)被拆遷房屋的自然屬性進(jìn)行判斷，因?yàn)楫a(chǎn)權(quán)證只是對(duì)抗善意第三人的法定依據(jù)，產(chǎn)權(quán)證中標(biāo)明的用途不能對(duì)抗實(shí)際用途，房屋所有人對(duì)該房屋的所有權(quán)表現(xiàn)在對(duì)該房屋的占有、使用、收益和處分，所有人當(dāng)然可以改變對(duì)該房屋用途，這是一種尊重私有財(cái)產(chǎn)權(quán)利的思維，是尊重房屋自然屬性的思維，作者同意第二種觀點(diǎn)。進(jìn)行房屋估價(jià)時(shí)應(yīng)當(dāng)考慮被拆遷房屋的實(shí)際用途而不是閉門只看產(chǎn)權(quán)證上記載的用途。
評(píng)估價(jià)值還應(yīng)當(dāng)包含被拆遷房屋成新程度、權(quán)益狀況、建筑結(jié)構(gòu)形式、使用率、樓層、朝向等。對(duì)于區(qū)位、用途、建筑面積、成新程度、權(quán)益狀況、建筑結(jié)構(gòu)形式、使用率等都應(yīng)在估價(jià)時(shí)考慮，對(duì)樓層、朝向可以采用房改中的系數(shù)，或者確定統(tǒng)一的系數(shù)。對(duì)于房屋內(nèi)部裝修，在估價(jià)時(shí)應(yīng)當(dāng)充分考慮，至于是否補(bǔ)償，應(yīng)當(dāng)根據(jù)該裝修是在拆遷公告發(fā)布之后還是在之前裝修的，如果在拆遷公告發(fā)布之后裝修，可視為惡意行為;如果在拆遷公告發(fā)布之前裝修，應(yīng)當(dāng)視為善意行為，應(yīng)當(dāng)給予補(bǔ)償，新《條例》對(duì)裝修是否補(bǔ)償問題沒有進(jìn)行明確規(guī)定。有關(guān)方面認(rèn)為對(duì)裝修的評(píng)估會(huì)大大加大評(píng)估成本，延長(zhǎng)評(píng)估時(shí)間，不利于拆遷工作的進(jìn)行。筆者認(rèn)為《條例》對(duì)待這一問題的處理是存在瑕疵的，理論上也站不住腳。充分考慮裝修的補(bǔ)償才是對(duì)私權(quán)利保護(hù)的具體表現(xiàn)。
二、估價(jià)存在的問題——缺乏公正性
第一，拆遷估價(jià)的委托人的確定缺乏公正性。
目前，各地在拆遷估價(jià)的委托人問題上做法不一，主要有三種選擇：(1)由拆遷人和被拆遷人共同委托。由于拆遷行為是一種民事行為，拆遷補(bǔ)償當(dāng)然也是一種民事行為，意思自治應(yīng)當(dāng)貫穿于整個(gè)活動(dòng)之中，作為拆遷補(bǔ)償?shù)年P(guān)鍵環(huán)節(jié)，對(duì)拆遷評(píng)估人的委托，如果能夠達(dá)成意思自治，是最好不過的事情。但是在拆遷實(shí)際中，拆遷人和眾多的被拆遷人很難達(dá)成一致意見。所以這種選擇往往是一種理想化的方式，只適合于被拆遷人人數(shù)比較少，容易形成統(tǒng)一意見的情況。(2)由拆遷人委托，但反對(duì)的被拆遷人應(yīng)當(dāng)在50%以下。這種選擇是將多數(shù)被拆遷人的意志和拆遷人的意志作為選擇的依據(jù)，這種方式是目前比較常用的，可操作性強(qiáng)。采取這種方式的邏輯性在于只要50%以下的被拆遷人反對(duì)就推定50%以上的被拆遷人同意，其實(shí)不然，被拆遷人是分散的群體，很難形成共同的意志，通常對(duì)評(píng)估人的委托是一種默示的態(tài)度，應(yīng)當(dāng)說默示不等于承認(rèn)。中國(guó)人的維權(quán)意思不是通過法律而是千方百計(jì)通過托熟人來解決，這也反映了我國(guó)民眾的法律意識(shí)不強(qiáng)。通常拆遷人非常愿意采取這種方式，也是拆遷人最容易操縱評(píng)估的方式。(3)抽簽決定。表面上看，這是非常公平的一種方式，而且也是國(guó)際慣例。但是，誰代表被拆遷人來抽簽以及被選的評(píng)估人由誰邀請(qǐng)是實(shí)際中難以解決的問題，通常情況下，這些都容易被拆遷人操縱。上述三種情況很難從制度上保證拆遷估價(jià)的委托人的確定具有公正性。
第二，對(duì)土地使用權(quán)補(bǔ)償因素缺乏量化的評(píng)估依據(jù)。
《土地管理法》規(guī)定： “城市的土地屬于國(guó)家所有”，“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征用”，“任何組織或個(gè)人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地，土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓。”在實(shí)踐中，因公共利益需要征用土地和城市房屋拆遷的界定出現(xiàn)模糊，甚至濫用。因公共利益需要征用土地是對(duì)土地使用權(quán)合法取得者的征用，不存在合法的地上建筑物，因此，不存在拆遷的問題;如果需要使用某房地產(chǎn)區(qū)域內(nèi)的土地，就需要進(jìn)行拆遷，即使是為了公共利益需要，也需要拆遷，而不是征用土地。征用土地和城市房屋拆遷的核心區(qū)別在于是否存在合法的地上建筑物和拆遷。對(duì)被拆遷房屋的估價(jià)應(yīng)當(dāng)包括被拆遷房屋區(qū)域內(nèi)的土地使用權(quán)的價(jià)值，根據(jù)《土地管理法》的規(guī)定，住宅類土地使用權(quán)的年限為70年，商業(yè)類土地使用權(quán)的年限為40年，拆遷許可證頒發(fā)時(shí)，不同的被拆遷房屋區(qū)域內(nèi)土地使用權(quán)的剩余年限是不同的，但是，在評(píng)估時(shí)沒有考慮這一因素，對(duì)被拆遷人是不公平的，同時(shí)還可能損害國(guó)家對(duì)土地的所有權(quán)。
第三，估價(jià)機(jī)構(gòu)的責(zé)任不明確。
二十世紀(jì)九十年代，英國(guó)出現(xiàn)一起會(huì)計(jì)師事務(wù)所賠償案，因?yàn)閹酌匣锶说倪^錯(cuò)導(dǎo)致事務(wù)所里其他合伙人因承擔(dān)無限連帶責(zé)任而賠得傾家蕩產(chǎn)，承擔(dān)個(gè)人賠償責(zé)任的許多合伙人與有過錯(cuò)的合伙人居然沒有見面。為了保護(hù)沒有過錯(cuò)的合伙人的利益，同時(shí)也為了保護(hù)整個(gè)中介行業(yè)的發(fā)展，自該案之后，英、美、法等國(guó)家推出了有限責(zé)任合伙制。目前我國(guó)估價(jià)機(jī)構(gòu)的組織形式，建設(shè)部2000年《關(guān)于房地產(chǎn)價(jià)格評(píng)估機(jī)構(gòu)脫鉤改制的通知》要求應(yīng)當(dāng)按照《公司法》和《合伙企業(yè)法》的規(guī)定改制為估價(jià)師出資的有限責(zé)任公司、合伙企業(yè)。房地產(chǎn)估價(jià)機(jī)構(gòu)不像律師、注冊(cè)會(huì)計(jì)師分別有《律師法》、《注冊(cè)會(huì)計(jì)師法》那樣來依法規(guī)范，估價(jià)機(jī)構(gòu)究竟可以采用什么樣的組織形式，目前尚無法可依。不過，目前房地產(chǎn)估價(jià)機(jī)構(gòu)的責(zé)任形式主要是有限責(zé)任，出資人按照出資比例享有利潤(rùn)和分擔(dān)虧損，并以其出資額為限對(duì)外承擔(dān)有限責(zé)任。根據(jù)目前法律規(guī)定，成立咨詢類有限責(zé)任公司的最低注冊(cè)資金為10萬元，若干出資人僅以10萬元的注冊(cè)資金對(duì)外承擔(dān)有限責(zé)任，這樣對(duì)加強(qiáng)出資人的責(zé)任心實(shí)在是區(qū)區(qū)之責(zé)。正是由于這種非常有限的責(zé)任再加之評(píng)估市場(chǎng)中不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)現(xiàn)象的橫行，從內(nèi)在責(zé)任機(jī)制上很難保證評(píng)估報(bào)告的公正性。
第四，估價(jià)機(jī)構(gòu)缺乏中立性。
以前，房地產(chǎn)價(jià)格評(píng)估機(jī)構(gòu)都是房地產(chǎn)管理部門的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，雖然建設(shè)部2000年《關(guān)于房地產(chǎn)價(jià)格評(píng)估機(jī)構(gòu)脫鉤改制的通知》要求應(yīng)當(dāng)按照《公司法》和《合伙企業(yè)法》的規(guī)定改制為估價(jià)師出資的有限責(zé)任公司、合伙企業(yè)，但是，房地產(chǎn)價(jià)格評(píng)估機(jī)構(gòu)仍然與房地產(chǎn)管理部門有著千絲萬縷的聯(lián)系。作為拆遷人的開發(fā)公司大多數(shù)與房地產(chǎn)管理部門具有種種密切關(guān)系，特別是一些國(guó)有的開發(fā)公司更是如此。這樣，房地產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)便通過房地產(chǎn)管理部門與作為拆遷人的開發(fā)公司都成了“同行”。拆遷評(píng)估的委托人比較普遍的是拆遷人委托，在眾多評(píng)估機(jī)構(gòu)“爭(zhēng)飯吃”的情況下，估價(jià)機(jī)構(gòu)一旦獲得拆遷人的委托，便屈從于委托人的壓力，過低估價(jià)以迎合拆遷人的要求，企圖與開發(fā)公司建立“良好的關(guān)系”以求下一個(gè)拆遷項(xiàng)目評(píng)估的委托;出現(xiàn)這種情況的另一個(gè)因素在于估價(jià)機(jī)構(gòu)的委托和確定沒有引入公開、公平、公正的招標(biāo)投標(biāo)機(jī)制，整個(gè)估價(jià)市場(chǎng)在拆遷人的操縱之下，估價(jià)機(jī)構(gòu)很難有獨(dú)立人格，只能在妥協(xié)與干預(yù)之中生存與發(fā)展。估價(jià)機(jī)構(gòu)不是在誠(chéng)信上下功夫，而是在拉關(guān)系上下力氣，這里作者絲毫沒有貶低估價(jià)機(jī)構(gòu)的意思，造成這種狀況的原因不在于估價(jià)機(jī)構(gòu)本身，而在于相應(yīng)的制度和機(jī)制的不科學(xué)性。作為行業(yè)自律的管理部門，中國(guó)房地產(chǎn)估價(jià)師學(xué)會(huì)正在完善公平競(jìng)爭(zhēng)、公正評(píng)估的制度和規(guī)范，當(dāng)然，我國(guó)房地產(chǎn)估價(jià)師制度建立僅十年，對(duì)其要求不能像西方發(fā)達(dá)國(guó)家?guī)资昴酥辽习倌臧l(fā)展的標(biāo)準(zhǔn)。作為國(guó)家主管部門，建設(shè)部制定的《城市房屋拆遷估價(jià)指導(dǎo)意見》對(duì)保證拆遷房屋評(píng)估公正進(jìn)行起到積極作用。
第五，估價(jià)報(bào)告缺乏救濟(jì)機(jī)制。
一些地方政府為了所謂的政績(jī)，甚至個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)與開發(fā)商勾結(jié)、中飽私馕，降低開發(fā)商的風(fēng)險(xiǎn)，最大限度的賺取利潤(rùn)，指示和干預(yù)地方房地產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)壓低被拆遷房屋評(píng)估價(jià)值，在補(bǔ)償裁決中，依估價(jià)報(bào)告確定的價(jià)值進(jìn)行“等價(jià)補(bǔ)償”，被拆遷人對(duì)這種扭曲的估價(jià)報(bào)告沒有救濟(jì)渠道。這顯然是一種權(quán)利真空，根據(jù)有權(quán)利就有救濟(jì)的原則，對(duì)這種估價(jià)報(bào)告應(yīng)當(dāng)有行業(yè)救濟(jì)、行政救濟(jì)和司法救濟(jì)。在《城市房屋拆遷估價(jià)指導(dǎo)意見》出臺(tái)之前的法律規(guī)范中很難找到對(duì)估價(jià)報(bào)告救濟(jì)的條款，所以，從救濟(jì)的角度很難保證估價(jià)報(bào)告具有公正性。
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