《城市房地產(chǎn)管理法》第三十一條規(guī)定：“房地產(chǎn)轉(zhuǎn)讓、抵押時，房屋的所有權(quán)和該房屋占用范圍內(nèi)的土地使用權(quán)同時轉(zhuǎn)讓、抵押”；《擔(dān)保法》第三十六條也作出了與房地產(chǎn)管理法相一致的規(guī)定。這些規(guī)定體現(xiàn)了房屋所有權(quán)和該房屋占用范圍內(nèi)的土地使用權(quán)權(quán)利主體一致的原則。
房地產(chǎn)是一個完整的財產(chǎn)概念，是房屋及該房屋占用范圍內(nèi)的土地使用權(quán)的經(jīng)濟形態(tài)。房屋所有權(quán)抵押時，該房屋占用范圍內(nèi)的國有土地使用權(quán)必須同時抵押。如果將房、地分別進行抵押，除了存在法律上的問題以外，還會給當(dāng)事人帶來很多麻煩。特別在抵押權(quán)的行使時，人為地將房、地產(chǎn)權(quán)利剝離，會使司法和行政機關(guān)都無從處理(實際工作中已出現(xiàn)過兩個債權(quán)人分別獲得房屋所有權(quán)和土地使用權(quán)的事例)。
國家在制定擔(dān)保法時，考慮了大部分地區(qū)房、地分兩個部門管理的實際狀況，為避免出現(xiàn)前述的問題，確定了抵押的登記機關(guān)是：“以無地上定著物的土地使用權(quán)抵押的，為核發(fā)土地使用權(quán)證書的土地管理部門”，“以城市房地產(chǎn)或者鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村企業(yè)的廠房等建筑物抵押的，為縣級以上地方人民政府指定的部門”。也就是對單純的土地使用權(quán)(指無地上建筑物的土地)抵押，由土地管理部門負責(zé)辦理；以房地產(chǎn)進行抵押的，由地方人民政府在房產(chǎn)或土地管理部門中指定一個部門辦理。這樣就避免了房地產(chǎn)抵押人要分別到兩個部門辦理。擔(dān)保法的這一原則規(guī)定在建設(shè)部的行政規(guī)章中得以明確。
地方人民政府在貫徹實施《擔(dān)保法》時，有很多城市規(guī)定：“以土地使用權(quán)抵押的，由市、各所轄市土地管理部門登記；”“以城市房產(chǎn)或者鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村企業(yè)的廠房等建筑物抵押的，由市、各所轄市房產(chǎn)行政主管部門登記”。由此，變成房、地應(yīng)當(dāng)分別到兩個機關(guān)辦理登記。按這一規(guī)定，當(dāng)事人到土地管理部門辦理國有土地使用權(quán)抵押以后，還要到房產(chǎn)管理部門辦理房產(chǎn)抵押。但是按《城市房地產(chǎn)管理法和《擔(dān)保法》的規(guī)定，當(dāng)事人在辦理土地使用權(quán)抵押時，地上建筑物已同時抵押，再單獨辦理房產(chǎn)抵押顯然不再合適。而從另一方面來看，土地管理部門在土地使用權(quán)抵押登記時，對擔(dān)保的債權(quán)一般僅限于土地的價值以內(nèi)。在這種情況下，不允許房產(chǎn)再設(shè)定抵押又不甚合理。
