業(yè)主大會制度是《物業(yè)管理條例》確定、《物權(quán)法》確認的一項基本制度，六年多的實踐證明了它的科學(xué)性和前瞻性。為適應(yīng)環(huán)境變化和現(xiàn)實需要，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部在修改、補充和完善《業(yè)主大會規(guī)程》的基礎(chǔ)上，制定并印發(fā)了《業(yè)主大會和業(yè)主委員會指導(dǎo)規(guī)則》（以下簡稱《規(guī)則》）。細節(jié)決定成敗，任何宏大制度目標的實現(xiàn)都離不開細致具體規(guī)則的執(zhí)行，作為業(yè)主大會制度的配套性文件，《規(guī)則》對新時期進一步規(guī)范業(yè)主大會和業(yè)主委員會的活動，積極穩(wěn)妥推行業(yè)主大會制度將起到重要的促進作用。
為什么要制定《規(guī)則》
1.制定《規(guī)則》是適應(yīng)法律環(huán)境變化的需要。2007年3月《物權(quán)法》出臺、2007年8月國務(wù)院修改了《物業(yè)管理條例》、2009年3月最高人民法院發(fā)布了關(guān)于審理建筑物區(qū)分所有權(quán)糾紛案件和物業(yè)服務(wù)糾紛案件具體應(yīng)用法律的兩個司法解釋。為了實現(xiàn)法律的統(tǒng)一性和協(xié)調(diào)性，必須使《業(yè)主大會規(guī)程》與相應(yīng)上位法保持一致，以避免法律適用的沖突，保證國家法制的統(tǒng)一。近幾年各地紛紛出臺與業(yè)主大會制度相關(guān)的地方性法規(guī)和文件，也要求我們在全國層面上作出回應(yīng)，根據(jù)法律環(huán)境的變化與時俱進地進行業(yè)主大會和業(yè)主委員會活動規(guī)則的立、改、廢工作。
2.制定《規(guī)則》是切實保護業(yè)主權(quán)益的需要。在區(qū)分所有的情況下，建筑物的共同管理權(quán)由全體業(yè)主共同行使，業(yè)主通過業(yè)主大會和業(yè)主委員會行使共同管理權(quán)。業(yè)主大會能否及時成立及定期召開？業(yè)主委員會能否依法有效運作并履行職責(zé)？業(yè)主對共同管理事項的知情權(quán)和對業(yè)主委員會的監(jiān)督權(quán)如何實現(xiàn)？政府主管部門如何協(xié)助、指導(dǎo)和監(jiān)督業(yè)主大會和業(yè)主委員會？這些問題解決不好，不僅無益于建立民主協(xié)商、自我約束、平衡利益的業(yè)主自我管理財產(chǎn)機制，也不利于業(yè)主共同管理權(quán)的行使和共同財產(chǎn)權(quán)的保護。《規(guī)則》正是要在總結(jié)實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，最大限度地為業(yè)主組織的成立和運作提供指導(dǎo)和協(xié)助，以促進“將業(yè)主培養(yǎng)成能夠保護自身權(quán)利的群體”的業(yè)主大會制度目標的實現(xiàn)。
3.制定《規(guī)則》是發(fā)展物業(yè)管理市場的需要。我國物業(yè)管理起步的獨特路徑，決定了政府主管部門和物業(yè)服務(wù)企業(yè)在物業(yè)管理市場發(fā)展初期中的關(guān)鍵作用，但是“政府主導(dǎo)、企業(yè)推動”型的物業(yè)管理發(fā)展模式，存在著缺乏業(yè)主主動參與的天然缺陷。僅有政府的導(dǎo)向和企業(yè)的熱情、沒有業(yè)主的自發(fā)需求的物業(yè)管理市場是“跛腳的市場”，是供求嚴重失衡的單方市場，是不可持續(xù)的短期市場。《規(guī)則》正是通過對業(yè)主會和業(yè)主委員會的引導(dǎo)和協(xié)助，逐步培育物業(yè)管理市場的成熟買方，解決物業(yè)管理市場基本主體的缺位和錯位的問題，建立“政府主導(dǎo)、企業(yè)推動、業(yè)主自覺”的均衡發(fā)展模式，這是保證我國物業(yè)管理市場的持續(xù)健康發(fā)展的長久之策。
4.制定《規(guī)則》是解決業(yè)主大會現(xiàn)實問題的需要。業(yè)主大會制度經(jīng)過幾年時間的實踐，取得成績的同時也暴露出不少的問題：由于對業(yè)主大會和業(yè)主委員會的定位存在偏差，一些地方忽視其行權(quán)的本質(zhì)，夸大其維權(quán)的功能，不利于其自我管理、自我約束作用的發(fā)揮，甚至存在泛政治化的傾向；由于現(xiàn)行制度下業(yè)主大會的協(xié)調(diào)成本高昂，業(yè)主委員會的參與收益低廉，許多地方業(yè)主參加業(yè)主大會、擔(dān)任業(yè)主委員會委員的積極性不高；由于業(yè)主共同事項表決過程艱難、業(yè)主委員會監(jiān)督制約機制缺乏，一些地方的業(yè)主委員會怠于履行義務(wù)，形同虛設(shè)，另一些地方的業(yè)主委員會則越權(quán)違規(guī)操作，甚至侵害業(yè)主的共同利益。《規(guī)則》的制定，不僅有利于在認識上糾正以往人們對業(yè)主大會制度的錯誤理解，而且有利于在程序上規(guī)范業(yè)主大會和業(yè)主委員會的日常運作。
5.制定《規(guī)則》是提高行政監(jiān)管效能的需要。業(yè)主大會和業(yè)主委員會作為財產(chǎn)管理組織，雖然本質(zhì)上屬于私權(quán)自治領(lǐng)域，但離不開公權(quán)機關(guān)的適度引導(dǎo)和監(jiān)管，這并非是處于社會主義初級階段的大陸的獨有做法，資本主義市場經(jīng)濟發(fā)達的地區(qū)也具有同樣的實踐（如香港的民政事務(wù)局具有協(xié)助和指導(dǎo)業(yè)主立案法團的職能）。政府主管部門在履行法律賦予的對業(yè)主大會和業(yè)主委員會的監(jiān)管職責(zé)時，面臨著如何做到適度干預(yù)和推動引導(dǎo)相結(jié)合、如何平衡業(yè)主自我管理和行政監(jiān)督管理的關(guān)系、如何兼顧行政管理的公平和效率等一系列難題。因此，從行政管理部門角度，通過制定《規(guī)則》，有助于提高行政效率，減少行政風(fēng)險，實現(xiàn)依法行政和高效行政的和諧統(tǒng)一。
《規(guī)則》主要解決了哪些問題
1.業(yè)主大會成立難。業(yè)主大會啟動困難，除了業(yè)主積極性不高以外，還存在建設(shè)單位消極抵觸、物業(yè)服務(wù)企業(yè)配合不力以及主管部門怠于履職等多方面的原因。為解決這一難題，對于建設(shè)單位，《規(guī)則》明確規(guī)定物業(yè)管理區(qū)域內(nèi)，已交付的專有部分面積超過建筑物總面積50%時，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)按照物業(yè)所在地的區(qū)、縣房地產(chǎn)行政主管部門或者街道辦事處、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的要求，及時報送籌備首次業(yè)主大會會議所需的文件資料，并規(guī)定建設(shè)單位未按要求報送籌備首次業(yè)主大會會議相關(guān)文件資料的，物業(yè)所在地的區(qū)、縣房地產(chǎn)行政主管部門或者街道辦事處、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府有權(quán)責(zé)令建設(shè)單位限期改正；對于物業(yè)服務(wù)企業(yè)，《規(guī)則》要求物業(yè)服務(wù)企業(yè)應(yīng)當(dāng)配合首次業(yè)主大會籌備組開展工作；對于主管部門，《規(guī)則》要求區(qū)、縣房地產(chǎn)行政主管部門或者街道辦事處、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府應(yīng)當(dāng)在收到業(yè)主提出籌備業(yè)主大會書面申請后60日內(nèi)，負責(zé)組織、指導(dǎo)成立首次業(yè)主大會會議籌備組，同時，籌備組應(yīng)當(dāng)自組成之日起90日內(nèi)完成籌備工作，組織召開首次業(yè)主大會會議。
2.業(yè)主大會開會難。業(yè)主大會開會難主要是由業(yè)主人數(shù)多、業(yè)主身份難以確認、法定到會業(yè)主人數(shù)比例較高、開會程序不規(guī)范以及業(yè)主委員會怠于履行義務(wù)等多方面因素造成的。為解決這一難題，《規(guī)則》首先列舉了業(yè)主大會議事規(guī)則應(yīng)當(dāng)規(guī)定的十一項主要事項；其次，《規(guī)則》明確了業(yè)主身份的認定依據(jù)和業(yè)主投票權(quán)數(shù)的確定辦法；再次，《規(guī)則》授權(quán)業(yè)主通過委托代理人和推選代表人的方式參加業(yè)主大會會議；最后，《規(guī)則》規(guī)定業(yè)主大會會議可以采用集體討論的形式，也可以采用書面征求意見的形式，業(yè)主大會分為定期會議和臨時會議，業(yè)主大會定期會議按照業(yè)主大會議事規(guī)則的規(guī)定召開，特殊條件下，業(yè)主委員會應(yīng)當(dāng)及時組織召開業(yè)主大會臨時會議。此外，對于業(yè)主委員會不履行組織召開會議職責(zé)的，《規(guī)則》規(guī)定物業(yè)所在地的區(qū)、縣房地產(chǎn)行政主管部門或者街道辦事處、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府可以責(zé)令業(yè)主委員會限期召開。
