小產(chǎn)權(quán)房問題對策
“小產(chǎn)權(quán)”房是指在農(nóng)村集體所有的土地上開發(fā)的商品房，由于有違現(xiàn)行法律規(guī)定，面臨著很大的風(fēng)險，但卻因優(yōu)惠的價格受到廣大購房者的歡迎。然而由于農(nóng)村宅基地和國有建設(shè)用地在所有制方面存在著巨大差異，在農(nóng)村宅基地上開發(fā)商品房的做法，在政策上還存在不少問題，文章對這些問題進行分析并在此基礎(chǔ)上提出相應(yīng)的解決對策。
一、小產(chǎn)權(quán)房存在的原因目前學(xué)術(shù)界對農(nóng)村小產(chǎn)權(quán)住房尚未進行統(tǒng)一界定，社會上對“小產(chǎn)權(quán)”房也有不同的理解，最普遍的說法是按房屋權(quán)屬證明的發(fā)證機關(guān)來區(qū)分，即由國家統(tǒng)一制作發(fā)放房屋所有權(quán)證和國有土地使用權(quán)證的叫“大產(chǎn)權(quán)”房，而由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或村民委員會私自制作發(fā)放的“房屋所有權(quán)證”則被稱為“小產(chǎn)權(quán)”房，也叫“鄉(xiāng)產(chǎn)權(quán)”或“村產(chǎn)權(quán)”。2007年6月18日，作為國家房地產(chǎn)行政主管部門，建設(shè)部正式發(fā)布風(fēng)險提示：“小產(chǎn)權(quán)”房屋無法辦理權(quán)屬證明，不受法律保護;6月25日，北京市國土資源局局長安家盛又公開表示，北京已開始全面調(diào)查“小產(chǎn)權(quán)”房屋，違規(guī)項目要停工停售。但是小產(chǎn)權(quán)房卻仍以其頑強的自生能力，贏得消費者的青睞，不斷擴大其市場份額。究其原因，主要有以下方面的原因。新農(nóng)村建設(shè)是其產(chǎn)生的現(xiàn)實基礎(chǔ)
上個世紀(jì)九十年代，有些外出務(wù)工的農(nóng)民，將房子賣給外來的城鎮(zhèn)居民。隨著城市化進程的加快，商品房的價格逐步上漲，有些村集體以“農(nóng)村改造”、“新農(nóng)村建設(shè)”等名義立項，獲得規(guī)劃審批，再虛報戶口數(shù)騙取宅基地用地指標(biāo)，建成房屋后入市交易，有的什么手續(xù)都沒辦，直接與開發(fā)商合作興建商品房后公開銷售。“小產(chǎn)權(quán)”房就這樣出現(xiàn)了。房價上漲過快促使其快速發(fā)展
“小產(chǎn)權(quán)”房目前在我國供需兩旺。以北京為例，在所售樓盤中，“小產(chǎn)權(quán)”房的面積約占待售總面積的三分之一。盡管有建設(shè)部的風(fēng)險提示，“小產(chǎn)權(quán)”房仍然熱銷，究其原因，就在于其價格優(yōu)勢，“小產(chǎn)權(quán)”房的價格大約只相當(dāng)于同類地段正常房價的30%。在現(xiàn)行法律制度下，政府統(tǒng)一征用土地，統(tǒng)一出讓，壟斷了土地供應(yīng)一級市場，通過收取出讓金的方式將土地使用權(quán)讓與開發(fā)商，在房地產(chǎn)開發(fā)的各個環(huán)節(jié)，開發(fā)商還將交納給各級政府、各個部門各種各樣的稅費，而這些都可歸入開發(fā)成本轉(zhuǎn)嫁給廣大購房者來承擔(dān)。稅費和出讓金的支出甚至占到了商品房成本的6o%，在稅費和出讓金總額中，出讓金和費占了絕大部分，且出讓金還是在不斷上漲的，在這種情況下，商品房價格上漲也就不難理解了，“小產(chǎn)權(quán)”房的價格優(yōu)勢也將越加明顯。由于“小產(chǎn)權(quán)”房建在集體土地上，沒有向政府交納土地使用權(quán)出讓金、城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費和其他稅費，其開發(fā)成本自然比正常開發(fā)的商品房要低，所以，小產(chǎn)權(quán)房價格上的優(yōu)勢掩蓋了其產(chǎn)生的風(fēng)險，對于想在大城市生活，而又無力購房的人來說這無疑是非常好的過渡。假如政府今后不出什么政策，購房者就能以這么低的購房成本享受幾十年的產(chǎn)住房，從這一點的上來說成，他們可能就會覺得這是比較合算的。從而在購買“小產(chǎn)權(quán)”房時其價格低廉也掩蓋了要承擔(dān)的風(fēng)險，市場需求旺盛也就加速了“小產(chǎn)權(quán)”房的發(fā)展。
3、政府監(jiān)管力度不夠為其提供便利條件
按照我國現(xiàn)行的《土地管理法》、《城市房地產(chǎn)管理法》等的規(guī)定，我國實行十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地的基本國策，對耕地實行特殊保護，同時還實行土地用途管制制度，嚴(yán)格按照土地利用總體規(guī)劃確定的用途使用土地。國務(wù)院在《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》中也明確規(guī)定：“禁止農(nóng)村集體組織非法出讓、出租集體土地用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)。改革和完善宅基地審批制度，加強農(nóng)村宅基地管理，禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購置宅基地。”以現(xiàn)行法律制度來衡量，“小產(chǎn)權(quán)”房無疑是非法的。然而，作為一種市場行為，“小產(chǎn)權(quán)”房在房地產(chǎn)市場中能夠存在這么長時間，能夠從局部地區(qū)、個別城市擴展到全國，這恐怕應(yīng)該是政府相關(guān)管理部門的失職，是一種管理上的嚴(yán)重缺位和行政不作為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實際上是這種行為的制造者和實際推動者。雖然法律明確規(guī)定農(nóng)村土地歸農(nóng)民集體所有，但是現(xiàn)實中一直被當(dāng)作公共資源對待，在征地過程中尤其如此，這樣農(nóng)村集體土地成了地方政府財政的最終源頭，土地增值也就用于維系著由地方政府主導(dǎo)的“土地財政”。面對房地產(chǎn)行業(yè)巨大的現(xiàn)實利益，村集體冒著法律上的風(fēng)險，希望獲得一塊蛋糕，而“小產(chǎn)權(quán)”房較低的價格，一下子就受到購房者的歡迎，于是，“小產(chǎn)權(quán)”房便在法律的夾縫中生存下來了。這一方面是利益所致，另一方面也與土地管理部門的嚴(yán)重失職行為有關(guān)。二、小產(chǎn)權(quán)房帶來的主要問題分析1、農(nóng)民基本生活保障問題
目前法律并不允許其在集體土地上進行房地產(chǎn)開發(fā)，集體土地征用為國有土地是房地產(chǎn)開發(fā)的前提條件，而農(nóng)民獲得的征地補償在土地收益分配中只占了很少一部分，大部分的土地收益被當(dāng)?shù)卣块T和開發(fā)商瓜分了。對農(nóng)民來說，作為集體土地主人，“小產(chǎn)權(quán)”房將使他們成為土地增值最大的受益者。實際上，這也符合憲法和國際慣例的精神。世界銀行對工程的土地移民在保障收益上就有明確的政策法規(guī)。這就是土地的原來的擁有者或居住者必須享有土地重新開發(fā)和征用的利益——分紅。像中國這樣，一開發(fā)就把農(nóng)民的土地給開發(fā)商，農(nóng)民土地的增值只能由開發(fā)商和地方政府分享的模式，實質(zhì)上是一種“打貧濟富”的不合理分配。在這過程中，農(nóng)民受到一定安置，拿到一些補償款，卻永遠失去了土地，由于土地的利用具有很大的不可逆轉(zhuǎn)性，必然會帶來大量耕地流失，而耕地流失之后農(nóng)民生活保障問題將會受到威脅。目前，國家尚未出臺相關(guān)的法律來規(guī)定農(nóng)村集體組織和農(nóng)民之間關(guān)于土地用途改變所帶來的收益增長的分配問題，從集體組織和農(nóng)民個體之間的關(guān)系來看農(nóng)民個體一般處于劣勢地位，其權(quán)益更容易受到傷害。因此，由于大量開發(fā)“小產(chǎn)權(quán)”房引起耕地的流失而造成農(nóng)民生活保障受到嚴(yán)重威脅，將成為開發(fā)“小產(chǎn)權(quán)”房帶來的最為嚴(yán)重后果之一。購房者權(quán)利保障問題
我國的憲法第十條規(guī)定：“城市的土地屬于國家所有，農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有，宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。”而集體所有制土地上的建筑將無法取得《房屋所有權(quán)證》，這也是此類住宅被稱為小產(chǎn)權(quán)住宅的一個最為重要的原因。不久前建設(shè)部發(fā)布的《關(guān)于購買新建商品房的風(fēng)險提示》也再次強調(diào)：“在農(nóng)民集體所有的土地上建設(shè)的房屋，未經(jīng)規(guī)劃，未繳納土地出讓金等費用向集體組織以外的居民銷售，并且其產(chǎn)權(quán)證不是由國家房管部門頒發(fā)，而是由鄉(xiāng)政府或村委會頒發(fā)”。所以在房屋產(chǎn)權(quán)上，“小產(chǎn)權(quán)”房一般只有土地使用權(quán)證，而無房屋所有權(quán)證。此外，在“房地產(chǎn)開發(fā)活動中，對國有土地一律是有償使用，這是法律所要求的必備條件。任何無償使用土地的房地產(chǎn)開發(fā)都是為法律所禁止，不能允許的，其實質(zhì)上造成國有資產(chǎn)的流失，損害國家、社會的公共利益”。以“小產(chǎn)權(quán)”房為標(biāo)的的合同也因違法而無效，購買人無法獲得產(chǎn)權(quán)登記或過戶登記，不能成為房子的所有權(quán)人也無法再行轉(zhuǎn)讓，如果房子出現(xiàn)質(zhì)量問題，也很難維護自身利益，若以后遇到國家征收，按規(guī)定也只補償給所有權(quán)人即村集體和村民。此外，這些“小產(chǎn)權(quán)”房很可能因違法而被強行拆除或沒收。總之購買人的利益將難以保障。可以想象，那些購買了“小產(chǎn)權(quán)”房的人，隨著城鄉(xiāng)規(guī)劃的修改，將面臨隨時被拆遷的危險。除非他們能夠通過集體投票或者集體抗?fàn)帲柚钩鞘袛U張，或者阻止城鄉(xiāng)規(guī)劃法的實施。否則，在房屋拆遷的過程中，政府、集體土地所有者與購買人之間將會爆發(fā)嚴(yán)重的沖突，新一輪的社會矛盾將會被激化，整個社會將會因此而付出沉重的代價。三、解決小產(chǎn)權(quán)房問題的對策和建議雖然“小產(chǎn)權(quán)”房存在著大量的問題，但我們同時也要看到，“小產(chǎn)權(quán)”房產(chǎn)生的社會效益。一是打破政府對土地一級市場的壟斷，降低了因壟斷土地供給，限量供應(yīng)，形成的壟斷地價的虛高，減少了政府行政審批權(quán)力的尋租，使地價房價大幅回落。為市民提供了能買得起的商品房。二是“小產(chǎn)權(quán)”房只能自用，交易受到限制，自然而然地抑制了投資房的需求。三是農(nóng)民集體得到了幾倍、幾十倍于征地補償費的土地開發(fā)收益，增加了收入，而無需政府為失地農(nóng)民操心。這些都是政府對房地產(chǎn)幾年宏觀調(diào)控想做而沒能做到的事，而“小產(chǎn)權(quán)”房卻做到了。因此，對“小產(chǎn)權(quán)”房應(yīng)進行規(guī)范引導(dǎo)，促進其合理發(fā)展。加快“小產(chǎn)權(quán)”房合法化的進程由于“小產(chǎn)權(quán)”房的存在會引起經(jīng)濟行為交易費用的增加，影響市場資源配置功能的充分發(fā)揮，與我國當(dāng)前推行的住房市場化的改革目標(biāo)相背離，所以應(yīng)該盡快采取措施解決“小產(chǎn)權(quán)”房的產(chǎn)權(quán)界定問題，使“小產(chǎn)權(quán)”轉(zhuǎn)變成“大產(chǎn)權(quán)”，從而實現(xiàn)“小產(chǎn)權(quán)”向完整產(chǎn)權(quán)的回歸。按照產(chǎn)權(quán)理論，土地所有權(quán)應(yīng)當(dāng)包括土地占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和處分權(quán)，這些權(quán)利在國有土地上已得到充分體現(xiàn)，但國家對集體土地所有權(quán)并未做出明確的規(guī)定，這在一定程度上限制了農(nóng)村集體土地處分權(quán)和收益權(quán)的發(fā)展。一方面，國土主管部門可以對關(guān)于農(nóng)村宅基地不得向城市居民轉(zhuǎn)讓的法規(guī)進行適當(dāng)修改，把農(nóng)村小產(chǎn)權(quán)的開發(fā)看作是對農(nóng)地發(fā)展權(quán)的行施，從而確立“小產(chǎn)權(quán)”房開發(fā)的合法性，使購房者的土地使用權(quán)和房屋產(chǎn)權(quán)得到法律的承認(rèn)和保護;另一方面，“小產(chǎn)權(quán)”房的購房者或建房者也要向有關(guān)部門補繳建房過程中應(yīng)繳未繳的土地使用權(quán)出讓金、市政設(shè)施配套費等稅費，從而獲得房屋的完整產(chǎn)權(quán)。對現(xiàn)存的“小產(chǎn)權(quán)”房來說，應(yīng)根據(jù)情況，區(qū)別對待：對沒有造成重大不利影響，已經(jīng)實際投入使用且有相當(dāng)規(guī)模的“小產(chǎn)權(quán)”房，可在補辦手續(xù)，補交各種費用的情況下，補發(fā)產(chǎn)權(quán)證，使之合法化，將其納入現(xiàn)行法律框架之內(nèi);對違法侵占耕地，甚至是基本農(nóng)田的，有違對耕地的特殊保護，應(yīng)依法予以嚴(yán)肅查處。這樣，既解決了由于“小產(chǎn)權(quán)”房的存在所引起的交易費用增加和對社會的負(fù)面問題，又使國家多了一種調(diào)節(jié)房地產(chǎn)市場價格的手段，能夠?qū)^快上漲的房價起到一定的抑制作用。加強小產(chǎn)權(quán)房開發(fā)的監(jiān)管力度
