小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題對(duì)策
“小產(chǎn)權(quán)”房是指在農(nóng)村集體所有的土地上開(kāi)發(fā)的商品房，由于有違現(xiàn)行法律規(guī)定，面臨著很大的風(fēng)險(xiǎn)，但卻因優(yōu)惠的價(jià)格受到廣大購(gòu)房者的歡迎。然而由于農(nóng)村宅基地和國(guó)有建設(shè)用地在所有制方面存在著巨大差異，在農(nóng)村宅基地上開(kāi)發(fā)商品房的做法，在政策上還存在不少問(wèn)題，文章對(duì)這些問(wèn)題進(jìn)行分析并在此基礎(chǔ)上提出相應(yīng)的解決對(duì)策。
一、小產(chǎn)權(quán)房存在的原因目前學(xué)術(shù)界對(duì)農(nóng)村小產(chǎn)權(quán)住房尚未進(jìn)行統(tǒng)一界定，社會(huì)上對(duì)“小產(chǎn)權(quán)”房也有不同的理解，最普遍的說(shuō)法是按房屋權(quán)屬證明的發(fā)證機(jī)關(guān)來(lái)區(qū)分，即由國(guó)家統(tǒng)一制作發(fā)放房屋所有權(quán)證和國(guó)有土地使用權(quán)證的叫“大產(chǎn)權(quán)”房，而由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或村民委員會(huì)私自制作發(fā)放的“房屋所有權(quán)證”則被稱為“小產(chǎn)權(quán)”房，也叫“鄉(xiāng)產(chǎn)權(quán)”或“村產(chǎn)權(quán)”。2007年6月18日，作為國(guó)家房地產(chǎn)行政主管部門，建設(shè)部正式發(fā)布風(fēng)險(xiǎn)提示：“小產(chǎn)權(quán)”房屋無(wú)法辦理權(quán)屬證明，不受法律保護(hù);6月25日，北京市國(guó)土資源局局長(zhǎng)安家盛又公開(kāi)表示，北京已開(kāi)始全面調(diào)查“小產(chǎn)權(quán)”房屋，違規(guī)項(xiàng)目要停工停售。但是小產(chǎn)權(quán)房卻仍以其頑強(qiáng)的自生能力，贏得消費(fèi)者的青睞，不斷擴(kuò)大其市場(chǎng)份額。究其原因，主要有以下方面的原因。新農(nóng)村建設(shè)是其產(chǎn)生的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)
上個(gè)世紀(jì)九十年代，有些外出務(wù)工的農(nóng)民，將房子賣給外來(lái)的城鎮(zhèn)居民。隨著城市化進(jìn)程的加快，商品房的價(jià)格逐步上漲，有些村集體以“農(nóng)村改造”、“新農(nóng)村建設(shè)”等名義立項(xiàng)，獲得規(guī)劃審批，再虛報(bào)戶口數(shù)騙取宅基地用地指標(biāo)，建成房屋后入市交易，有的什么手續(xù)都沒(méi)辦，直接與開(kāi)發(fā)商合作興建商品房后公開(kāi)銷售。“小產(chǎn)權(quán)”房就這樣出現(xiàn)了。房?jī)r(jià)上漲過(guò)快促使其快速發(fā)展
“小產(chǎn)權(quán)”房目前在我國(guó)供需兩旺。以北京為例，在所售樓盤中，“小產(chǎn)權(quán)”房的面積約占待售總面積的三分之一。盡管有建設(shè)部的風(fēng)險(xiǎn)提示，“小產(chǎn)權(quán)”房仍然熱銷，究其原因，就在于其價(jià)格優(yōu)勢(shì)，“小產(chǎn)權(quán)”房的價(jià)格大約只相當(dāng)于同類地段正常房?jī)r(jià)的30%。在現(xiàn)行法律制度下，政府統(tǒng)一征用土地，統(tǒng)一出讓，壟斷了土地供應(yīng)一級(jí)市場(chǎng)，通過(guò)收取出讓金的方式將土地使用權(quán)讓與開(kāi)發(fā)商，在房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)的各個(gè)環(huán)節(jié)，開(kāi)發(fā)商還將交納給各級(jí)政府、各個(gè)部門各種各樣的稅費(fèi)，而這些都可歸入開(kāi)發(fā)成本轉(zhuǎn)嫁給廣大購(gòu)房者來(lái)承擔(dān)。稅費(fèi)和出讓金的支出甚至占到了商品房成本的6o%，在稅費(fèi)和出讓金總額中，出讓金和費(fèi)占了絕大部分，且出讓金還是在不斷上漲的，在這種情況下，商品房?jī)r(jià)格上漲也就不難理解了，“小產(chǎn)權(quán)”房的價(jià)格優(yōu)勢(shì)也將越加明顯。由于“小產(chǎn)權(quán)”房建在集體土地上，沒(méi)有向政府交納土地使用權(quán)出讓金、城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)和其他稅費(fèi)，其開(kāi)發(fā)成本自然比正常開(kāi)發(fā)的商品房要低，所以，小產(chǎn)權(quán)房?jī)r(jià)格上的優(yōu)勢(shì)掩蓋了其產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)于想在大城市生活，而又無(wú)力購(gòu)房的人來(lái)說(shuō)這無(wú)疑是非常好的過(guò)渡。假如政府今后不出什么政策，購(gòu)房者就能以這么低的購(gòu)房成本享受幾十年的產(chǎn)住房，從這一點(diǎn)的上來(lái)說(shuō)成，他們可能就會(huì)覺(jué)得這是比較合算的。從而在購(gòu)買“小產(chǎn)權(quán)”房時(shí)其價(jià)格低廉也掩蓋了要承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)，市場(chǎng)需求旺盛也就加速了“小產(chǎn)權(quán)”房的發(fā)展。
3、政府監(jiān)管力度不夠?yàn)槠涮峁┍憷麠l件
按照我國(guó)現(xiàn)行的《土地管理法》、《城市房地產(chǎn)管理法》等的規(guī)定，我國(guó)實(shí)行十分珍惜、合理利用土地和切實(shí)保護(hù)耕地的基本國(guó)策，對(duì)耕地實(shí)行特殊保護(hù)，同時(shí)還實(shí)行土地用途管制制度，嚴(yán)格按照土地利用總體規(guī)劃確定的用途使用土地。國(guó)務(wù)院在《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》中也明確規(guī)定：“禁止農(nóng)村集體組織非法出讓、出租集體土地用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)。改革和完善宅基地審批制度，加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理，禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購(gòu)置宅基地。”以現(xiàn)行法律制度來(lái)衡量，“小產(chǎn)權(quán)”房無(wú)疑是非法的。然而，作為一種市場(chǎng)行為，“小產(chǎn)權(quán)”房在房地產(chǎn)市場(chǎng)中能夠存在這么長(zhǎng)時(shí)間，能夠從局部地區(qū)、個(gè)別城市擴(kuò)展到全國(guó)，這恐怕應(yīng)該是政府相關(guān)管理部門的失職，是一種管理上的嚴(yán)重缺位和行政不作為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實(shí)際上是這種行為的制造者和實(shí)際推動(dòng)者。雖然法律明確規(guī)定農(nóng)村土地歸農(nóng)民集體所有，但是現(xiàn)實(shí)中一直被當(dāng)作公共資源對(duì)待，在征地過(guò)程中尤其如此，這樣農(nóng)村集體土地成了地方政府財(cái)政的最終源頭，土地增值也就用于維系著由地方政府主導(dǎo)的“土地財(cái)政”。面對(duì)房地產(chǎn)行業(yè)巨大的現(xiàn)實(shí)利益，村集體冒著法律上的風(fēng)險(xiǎn)，希望獲得一塊蛋糕，而“小產(chǎn)權(quán)”房較低的價(jià)格，一下子就受到購(gòu)房者的歡迎，于是，“小產(chǎn)權(quán)”房便在法律的夾縫中生存下來(lái)了。這一方面是利益所致，另一方面也與土地管理部門的嚴(yán)重失職行為有關(guān)。二、小產(chǎn)權(quán)房帶來(lái)的主要問(wèn)題分析1、農(nóng)民基本生活保障問(wèn)題
目前法律并不允許其在集體土地上進(jìn)行房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)，集體土地征用為國(guó)有土地是房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)的前提條件，而農(nóng)民獲得的征地補(bǔ)償在土地收益分配中只占了很少一部分，大部分的土地收益被當(dāng)?shù)卣块T和開(kāi)發(fā)商瓜分了。對(duì)農(nóng)民來(lái)說(shuō)，作為集體土地主人，“小產(chǎn)權(quán)”房將使他們成為土地增值最大的受益者。實(shí)際上，這也符合憲法和國(guó)際慣例的精神。世界銀行對(duì)工程的土地移民在保障收益上就有明確的政策法規(guī)。這就是土地的原來(lái)的擁有者或居住者必須享有土地重新開(kāi)發(fā)和征用的利益——分紅。像中國(guó)這樣，一開(kāi)發(fā)就把農(nóng)民的土地給開(kāi)發(fā)商，農(nóng)民土地的增值只能由開(kāi)發(fā)商和地方政府分享的模式，實(shí)質(zhì)上是一種“打貧濟(jì)富”的不合理分配。在這過(guò)程中，農(nóng)民受到一定安置，拿到一些補(bǔ)償款，卻永遠(yuǎn)失去了土地，由于土地的利用具有很大的不可逆轉(zhuǎn)性，必然會(huì)帶來(lái)大量耕地流失，而耕地流失之后農(nóng)民生活保障問(wèn)題將會(huì)受到威脅。目前，國(guó)家尚未出臺(tái)相關(guān)的法律來(lái)規(guī)定農(nóng)村集體組織和農(nóng)民之間關(guān)于土地用途改變所帶來(lái)的收益增長(zhǎng)的分配問(wèn)題，從集體組織和農(nóng)民個(gè)體之間的關(guān)系來(lái)看農(nóng)民個(gè)體一般處于劣勢(shì)地位，其權(quán)益更容易受到傷害。因此，由于大量開(kāi)發(fā)“小產(chǎn)權(quán)”房引起耕地的流失而造成農(nóng)民生活保障受到嚴(yán)重威脅，將成為開(kāi)發(fā)“小產(chǎn)權(quán)”房帶來(lái)的最為嚴(yán)重后果之一。購(gòu)房者權(quán)利保障問(wèn)題
我國(guó)的憲法第十條規(guī)定：“城市的土地屬于國(guó)家所有，農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于集體所有，宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。”而集體所有制土地上的建筑將無(wú)法取得《房屋所有權(quán)證》，這也是此類住宅被稱為小產(chǎn)權(quán)住宅的一個(gè)最為重要的原因。不久前建設(shè)部發(fā)布的《關(guān)于購(gòu)買新建商品房的風(fēng)險(xiǎn)提示》也再次強(qiáng)調(diào)：“在農(nóng)民集體所有的土地上建設(shè)的房屋，未經(jīng)規(guī)劃，未繳納土地出讓金等費(fèi)用向集體組織以外的居民銷售，并且其產(chǎn)權(quán)證不是由國(guó)家房管部門頒發(fā)，而是由鄉(xiāng)政府或村委會(huì)頒發(fā)”。所以在房屋產(chǎn)權(quán)上，“小產(chǎn)權(quán)”房一般只有土地使用權(quán)證，而無(wú)房屋所有權(quán)證。此外，在“房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)活動(dòng)中，對(duì)國(guó)有土地一律是有償使用，這是法律所要求的必備條件。任何無(wú)償使用土地的房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)都是為法律所禁止，不能允許的，其實(shí)質(zhì)上造成國(guó)有資產(chǎn)的流失，損害國(guó)家、社會(huì)的公共利益”。以“小產(chǎn)權(quán)”房為標(biāo)的的合同也因違法而無(wú)效，購(gòu)買人無(wú)法獲得產(chǎn)權(quán)登記或過(guò)戶登記，不能成為房子的所有權(quán)人也無(wú)法再行轉(zhuǎn)讓，如果房子出現(xiàn)質(zhì)量問(wèn)題，也很難維護(hù)自身利益，若以后遇到國(guó)家征收，按規(guī)定也只補(bǔ)償給所有權(quán)人即村集體和村民。此外，這些“小產(chǎn)權(quán)”房很可能因違法而被強(qiáng)行拆除或沒(méi)收。總之購(gòu)買人的利益將難以保障。可以想象，那些購(gòu)買了“小產(chǎn)權(quán)”房的人，隨著城鄉(xiāng)規(guī)劃的修改，將面臨隨時(shí)被拆遷的危險(xiǎn)。除非他們能夠通過(guò)集體投票或者集體抗?fàn)帲柚钩鞘袛U(kuò)張，或者阻止城鄉(xiāng)規(guī)劃法的實(shí)施。否則，在房屋拆遷的過(guò)程中，政府、集體土地所有者與購(gòu)買人之間將會(huì)爆發(fā)嚴(yán)重的沖突，新一輪的社會(huì)矛盾將會(huì)被激化，整個(gè)社會(huì)將會(huì)因此而付出沉重的代價(jià)。三、解決小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題的對(duì)策和建議雖然“小產(chǎn)權(quán)”房存在著大量的問(wèn)題，但我們同時(shí)也要看到，“小產(chǎn)權(quán)”房產(chǎn)生的社會(huì)效益。一是打破政府對(duì)土地一級(jí)市場(chǎng)的壟斷，降低了因壟斷土地供給，限量供應(yīng)，形成的壟斷地價(jià)的虛高，減少了政府行政審批權(quán)力的尋租，使地價(jià)房?jī)r(jià)大幅回落。為市民提供了能買得起的商品房。二是“小產(chǎn)權(quán)”房只能自用，交易受到限制，自然而然地抑制了投資房的需求。三是農(nóng)民集體得到了幾倍、幾十倍于征地補(bǔ)償費(fèi)的土地開(kāi)發(fā)收益，增加了收入，而無(wú)需政府為失地農(nóng)民操心。這些都是政府對(duì)房地產(chǎn)幾年宏觀調(diào)控想做而沒(méi)能做到的事，而“小產(chǎn)權(quán)”房卻做到了。因此，對(duì)“小產(chǎn)權(quán)”房應(yīng)進(jìn)行規(guī)范引導(dǎo)，促進(jìn)其合理發(fā)展。加快“小產(chǎn)權(quán)”房合法化的進(jìn)程由于“小產(chǎn)權(quán)”房的存在會(huì)引起經(jīng)濟(jì)行為交易費(fèi)用的增加，影響市場(chǎng)資源配置功能的充分發(fā)揮，與我國(guó)當(dāng)前推行的住房市場(chǎng)化的改革目標(biāo)相背離，所以應(yīng)該盡快采取措施解決“小產(chǎn)權(quán)”房的產(chǎn)權(quán)界定問(wèn)題，使“小產(chǎn)權(quán)”轉(zhuǎn)變成“大產(chǎn)權(quán)”，從而實(shí)現(xiàn)“小產(chǎn)權(quán)”向完整產(chǎn)權(quán)的回歸。按照產(chǎn)權(quán)理論，土地所有權(quán)應(yīng)當(dāng)包括土地占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和處分權(quán)，這些權(quán)利在國(guó)有土地上已得到充分體現(xiàn)，但國(guó)家對(duì)集體土地所有權(quán)并未做出明確的規(guī)定，這在一定程度上限制了農(nóng)村集體土地處分權(quán)和收益權(quán)的發(fā)展。一方面，國(guó)土主管部門可以對(duì)關(guān)于農(nóng)村宅基地不得向城市居民轉(zhuǎn)讓的法規(guī)進(jìn)行適當(dāng)修改，把農(nóng)村小產(chǎn)權(quán)的開(kāi)發(fā)看作是對(duì)農(nóng)地發(fā)展權(quán)的行施，從而確立“小產(chǎn)權(quán)”房開(kāi)發(fā)的合法性，使購(gòu)房者的土地使用權(quán)和房屋產(chǎn)權(quán)得到法律的承認(rèn)和保護(hù);另一方面，“小產(chǎn)權(quán)”房的購(gòu)房者或建房者也要向有關(guān)部門補(bǔ)繳建房過(guò)程中應(yīng)繳未繳的土地使用權(quán)出讓金、市政設(shè)施配套費(fèi)等稅費(fèi)，從而獲得房屋的完整產(chǎn)權(quán)。對(duì)現(xiàn)存的“小產(chǎn)權(quán)”房來(lái)說(shuō)，應(yīng)根據(jù)情況，區(qū)別對(duì)待：對(duì)沒(méi)有造成重大不利影響，已經(jīng)實(shí)際投入使用且有相當(dāng)規(guī)模的“小產(chǎn)權(quán)”房，可在補(bǔ)辦手續(xù)，補(bǔ)交各種費(fèi)用的情況下，補(bǔ)發(fā)產(chǎn)權(quán)證，使之合法化，將其納入現(xiàn)行法律框架之內(nèi);對(duì)違法侵占耕地，甚至是基本農(nóng)田的，有違對(duì)耕地的特殊保護(hù)，應(yīng)依法予以嚴(yán)肅查處。這樣，既解決了由于“小產(chǎn)權(quán)”房的存在所引起的交易費(fèi)用增加和對(duì)社會(huì)的負(fù)面問(wèn)題，又使國(guó)家多了一種調(diào)節(jié)房地產(chǎn)市場(chǎng)價(jià)格的手段，能夠?qū)^(guò)快上漲的房?jī)r(jià)起到一定的抑制作用。加強(qiáng)小產(chǎn)權(quán)房開(kāi)發(fā)的監(jiān)管力度
