隨著我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和城市化步伐的加快，農(nóng)村居民由于各種原因選擇在城鎮(zhèn)居住，從而將自己在農(nóng)村的房屋予以出售。在司法實(shí)踐中，由于涉及農(nóng)村私有房屋買賣合同糾紛法律關(guān)系復(fù)雜，涉及相關(guān)法律、法規(guī)眾多，不同位階的立法規(guī)范之間存在矛盾和沖突，造成司法機(jī)關(guān)對(duì)此類案件裁判標(biāo)準(zhǔn)的不統(tǒng)一，造成司法實(shí)物上的困惑。本文試圖以農(nóng)村房屋買賣的成因作為基點(diǎn)，進(jìn)而分析涉農(nóng)房屋買賣的現(xiàn)狀以及現(xiàn)行司法實(shí)踐的困惑，最后針對(duì)司法實(shí)踐中的爭論焦點(diǎn)提出相應(yīng)的對(duì)策。
關(guān)鍵詞：農(nóng)村房屋買賣糾紛 合同效力 解決對(duì)策
一、產(chǎn)生糾紛的成因分析
在現(xiàn)有的農(nóng)村房屋買賣糾紛中，產(chǎn)生糾紛的原因主要有：
一是農(nóng)村房屋升值引發(fā)利益博弈。[1]根據(jù)調(diào)研，涉案的農(nóng)村房屋出賣時(shí)出賣價(jià)相當(dāng)?shù)土?，而目前一些涉及糾紛的自然村的土地價(jià)格已經(jīng)飛漲，加上房屋建造成本，一棟農(nóng)村住宅要價(jià)大都在10萬元以上，正是房屋的增值使得部分出賣者反悔，以各種理由起訴到法院要求確認(rèn)房屋買賣合同無效，將房屋收回。
二是農(nóng)村房屋征用、拆遷巨額補(bǔ)償引發(fā)糾紛。由于城市化進(jìn)程的進(jìn)一步推進(jìn)，城市郊區(qū)或城鄉(xiāng)結(jié)合部的農(nóng)村房屋因拆遷而身價(jià)陡增，從而導(dǎo)致農(nóng)村房屋買賣合同糾紛激增。[2]隨著城市建設(shè)的飛速發(fā)展，城區(qū)范圍不斷向農(nóng)村拓展，城市郊區(qū)的很多農(nóng)村房屋面臨著拆遷或征用，因此也可獲得較好的安置房或價(jià)值不菲的拆遷補(bǔ)償款。房屋拆遷巨大的利益與賣房人所得的賣房款之間形成的強(qiáng)烈反差，令已經(jīng)出賣了房屋的農(nóng)民，或出賣了農(nóng)村房屋的城鎮(zhèn)居民追悔莫及，只要一聽到有拆遷的消息，就想方設(shè)法收回房屋。出賣人起訴所提的理由除買賣行為違反法律、法規(guī)的規(guī)定外，還以未經(jīng)其他權(quán)利人同意而擅自處分，或者自己出賣房屋后無房居住等為由。[3]
二、司法實(shí)踐中涉農(nóng)房屋買賣的現(xiàn)狀分析
由于農(nóng)村城市化進(jìn)程加快，農(nóng)村土地價(jià)值和拆遷補(bǔ)償數(shù)額不斷上升，利益呈現(xiàn)多元化趨勢。許多村民多年前將自己的宅基地房屋賣給外來人員居住，為爭得拆遷補(bǔ)償，拆遷村民以房屋買受人不是本村村民、買賣協(xié)議無效為由將買受人訴至法院。而買房人由于長期居住在此，對(duì)房屋投入了大量人力物力，也不會(huì)輕易騰退房屋，雙方矛盾不易協(xié)調(diào)。
1、農(nóng)房買賣的主體界定
農(nóng)村房屋交易的出售方，一般為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的村民，而購買方目前存在兩種情況：一是集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部成員，二是集體經(jīng)濟(jì)組織以外成員。目前司法實(shí)踐中在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部成員產(chǎn)生的農(nóng)房買賣糾紛較少，大量的涉農(nóng)房屋糾紛都是存在于作為買方的集體經(jīng)濟(jì)組織以外成員，包括外村村民甚至城鎮(zhèn)居民。[4]
2、司法實(shí)踐中審理的難點(diǎn)
由于現(xiàn)行法律、法規(guī)對(duì)該問題缺乏明確系統(tǒng)的規(guī)定，法院在處理此類案件時(shí)首先要面臨法律適用方面的困惑。
在實(shí)踐中對(duì)于農(nóng)村房屋買賣合同的效力，有兩種觀點(diǎn)：一種觀點(diǎn)認(rèn)為，因房屋是建筑在宅基地上的，為土地的附著物，具有不可分離性，而宅基地使用權(quán)是集體經(jīng)濟(jì)組織成員享有的權(quán)利，與特定的身份關(guān)系相聯(lián)系，農(nóng)村村民轉(zhuǎn)讓宅基地使用權(quán)有一定限制。[5]農(nóng)村房屋買賣在房地一體的格局下，處分房屋的同時(shí)也處分了宅基地，此類行為損害了集體經(jīng)濟(jì)組織的權(quán)益，是法律法規(guī)明確禁止的。國務(wù)院辦公廳1999年5月6日發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)土地轉(zhuǎn)讓管理嚴(yán)禁炒賣土地的通知》第二條第二款規(guī)定：“農(nóng)村的住宅不得向城市居民出售，也不得批準(zhǔn)城市居民在農(nóng)民集體土地建住宅，有關(guān)部門不得違法為建造和購買的住宅發(fā)放土地使用證和房產(chǎn)證”;2004年12月24日，國務(wù)院《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》再次強(qiáng)調(diào)：“加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理，禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購置宅基地”。由此可見，國家不允許宅基地使用權(quán)向集體經(jīng)濟(jì)組織之外的城鎮(zhèn)居民轉(zhuǎn)讓，城鎮(zhèn)居民購買農(nóng)村住房的房屋買賣合同當(dāng)屬無效。本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的農(nóng)村村民購買農(nóng)村住房和宅基地的買賣合同，因違反了集體經(jīng)濟(jì)組織的成員權(quán)屬性，也應(yīng)當(dāng)認(rèn)定無效。
另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，宅基地使用權(quán)和房屋所有權(quán)是否經(jīng)過戶登記并不是房屋買賣合同的有效要件，未辦理過戶登記不影響買賣合同的效力。只要買賣合同符合合同的有效要件，合同即為有效。[6]《合同法》第四十四條第二款規(guī)定的合同生效必須辦理的批準(zhǔn)登記手續(xù)與房屋產(chǎn)權(quán)過戶登記是兩個(gè)不同性質(zhì)的問題。房屋過戶登記行為是物權(quán)行為，房屋買賣合同則屬于債權(quán)行為，進(jìn)行過戶登記并不是房屋買賣合同有效的要件。沒有辦理過戶登記手續(xù)，是房屋買賣合同未履行完畢，并不影響合同的效力。根據(jù)《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國合同法〉若干問題的解釋(一)》(法釋[1999]19號(hào))第4條規(guī)定：“合同法實(shí)施以后，人民法院確認(rèn)合同無效，應(yīng)當(dāng)以全國人大及其常委會(huì)制定的法律和國務(wù)院制定的行政法規(guī)為依據(jù)，不得以地方性法規(guī)、行政規(guī)章為依據(jù)。”國務(wù)院1999年和2004年兩個(gè)文件并非行政法規(guī)，不能作為認(rèn)定合同無效的依據(jù)，故農(nóng)村宅基地房屋買賣合同并不存在法定的無效事由。
對(duì)此理論界亦無統(tǒng)一觀點(diǎn)。如中國人民大學(xué)法學(xué)院王利明教授認(rèn)為，宅基地具有一定的身份性質(zhì)，并不適合自由轉(zhuǎn)讓，而只能在集體經(jīng)濟(jì)組織成員之間進(jìn)行自由轉(zhuǎn)讓。而尹飛博士則認(rèn)為目前在我國遷徙自由將被承認(rèn)，在戶籍制度已經(jīng)放開的情況下，城市居民、農(nóng)村居民的區(qū)分已經(jīng)沒有太大的實(shí)際意義。強(qiáng)行禁止城市居民取得農(nóng)村房屋及其宅基地使用權(quán)，在操作上也是十分困難的。
三、減少和正確處理農(nóng)村房屋買賣合同糾紛的對(duì)策及建議
(一)在認(rèn)定農(nóng)村房屋買賣合同效力時(shí)應(yīng)另辟它徑。[7]關(guān)于農(nóng)村房屋買賣合同效力的爭論，各方都有其合理性，難分伯仲。筆者認(rèn)為，認(rèn)定合同無效的觀點(diǎn)，其依據(jù)并不是很充分。因?yàn)椤锻恋毓芾矸ā?、《關(guān)于加強(qiáng)土地轉(zhuǎn)讓管理嚴(yán)禁炒賣土地通知》等的內(nèi)容并不明確，國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)土地轉(zhuǎn)讓管理嚴(yán)禁土地炒賣的通知》等，更不屬于法律、行政法規(guī)范疇。也就是說，農(nóng)村房屋買賣合同并沒有違反法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定;贊成合同有效的觀點(diǎn)似乎更占優(yōu)勢，至少合同在法律層面上的效力不存在障礙。以上是比較二者進(jìn)行的一些思考，但我們應(yīng)當(dāng)自問，討論農(nóng)村房屋買賣合同的效力，究竟是在什么樣的基礎(chǔ)上進(jìn)行，如果雙方不是站在同一個(gè)平臺(tái)上，就沒有大的意義了。實(shí)際上，爭論雙方的焦點(diǎn)，都是關(guān)注農(nóng)村房屋究竟能否在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)、外成員間進(jìn)行交易，而爭論的展開卻只是停留在規(guī)則層面，并沒有挖掘更深層次的現(xiàn)實(shí)意義。于是就陷入了一個(gè)非此即彼，二者只能選其一的境地，這其實(shí)有些類似于鉆牛角尖。筆者認(rèn)為，要從根本上界定農(nóng)村房屋買賣合同的效力問題，應(yīng)當(dāng)換個(gè)角度。[8]
其次，明確農(nóng)村房屋的商品屬性及交易程序。農(nóng)村房屋的賣方應(yīng)是房屋所有權(quán)人。在符合法律規(guī)定的范圍內(nèi)，允許房主根據(jù)自己意愿，對(duì)房屋所有權(quán)進(jìn)行流轉(zhuǎn)。[9]農(nóng)村房屋可看作一種特殊的商品，農(nóng)村房屋買賣只是一種經(jīng)濟(jì)行為。農(nóng)村房屋買賣的程序應(yīng)包括：申請(qǐng)，由房主向村委會(huì)及基層國土管理部門提出出賣申請(qǐng);審批，由村委會(huì)及基層國土管理部門審核并簽發(fā)意見;簽約，房屋交易雙方簽定合同;辦手續(xù)，重點(diǎn)是到國土管理部門辦理宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)手續(xù);登記備案，上報(bào)村委會(huì)及基層國土管理部門登記備案。
(二)在實(shí)際操作中，應(yīng)優(yōu)化、強(qiáng)化管理。通常情況下，當(dāng)事人出售自己所有的財(cái)產(chǎn)在法律上并無任何障礙，但由于農(nóng)村房屋的特殊性，買賣農(nóng)村房屋時(shí)必須考慮與土地權(quán)屬相關(guān)的法律政策，所以適當(dāng)?shù)男麄魇潜匾摹10]這其中具體包含兩方面，一是對(duì)農(nóng)村房屋買賣治理的理論宣傳，針對(duì)的是農(nóng)村村民及潛在購買人;二是進(jìn)行專項(xiàng)培訓(xùn)，針對(duì)的是基層國土管理部門工作人員。由于直接相關(guān)于農(nóng)村房屋買賣的具體法律和法治體系還有待建立、健全，所以當(dāng)前和今后一段時(shí)間里，實(shí)施交易保護(hù)的主體仍然是政府行政機(jī)關(guān)。那么，依據(jù)現(xiàn)行的有關(guān)規(guī)定，在優(yōu)化行政管理的前提下，加大力度規(guī)范農(nóng)村房屋交易市場的秩序，對(duì)于維護(hù)人民群眾的切身利益和私有財(cái)產(chǎn)權(quán)益，減少糾紛，促進(jìn)農(nóng)村的建設(shè)和發(fā)展，維護(hù)社會(huì)的安定，就都有著十分重要的意義了。[11]這方面最值得注意的問題又有如下幾個(gè)：首先，要對(duì)買賣雙方之間約定的轉(zhuǎn)讓方式、轉(zhuǎn)讓期限等進(jìn)行嚴(yán)格審查和有效督促;其次，要對(duì)買賣雙方權(quán)利義務(wù)進(jìn)行嚴(yán)格的審查和有效督促，審查雙方履行約定義務(wù)的能力和是否存在非法出賣、轉(zhuǎn)讓土地的不法行為?！墩厥褂米C》和《集體土地建設(shè)用地使用證》是農(nóng)民合法取得宅基地使用權(quán)的重要憑據(jù)，因買賣房屋而轉(zhuǎn)移宅基地使用權(quán)的，宅基地使用權(quán)主體發(fā)生變化，應(yīng)當(dāng)依照《土地管理法》、《土地管理法實(shí)施條例》及其他規(guī)定履行審查、批準(zhǔn)等手續(xù)，并完成權(quán)利主體的變更登記。[12]實(shí)踐中有些地區(qū)的房屋管理部門和土地管理部門對(duì)房、地管理脫節(jié)，有些當(dāng)事人在進(jìn)行變更登記時(shí)，只到房屋管理部門辦理產(chǎn)權(quán)過戶登記手續(xù)，沒有進(jìn)行宅基地使用權(quán)的主體變更，從而使土地管理部門的工作陷入被動(dòng)。還有的當(dāng)事人在買賣時(shí)未經(jīng)任何部門批準(zhǔn)，既沒有進(jìn)行房屋產(chǎn)權(quán)的變更登記，又沒有完成宅基地的變更登記。嚴(yán)格地說，此類情況下宅基地使用權(quán)和房屋所有權(quán)并未發(fā)生轉(zhuǎn)移。為了避免不必要的麻煩，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格規(guī)范審批手續(xù)。
(三)為從根本上解農(nóng)村房屋買賣糾紛，消除司法不統(tǒng)一現(xiàn)象，突破農(nóng)村房屋買賣瓶頸，應(yīng)當(dāng)建立、完善相關(guān)法規(guī)和制度：
1.雖然農(nóng)民村民對(duì)其房屋擁有一定的所有權(quán)，但這也是一種不完善的受限制的所有權(quán)，宅基地分配制度的福利性必然產(chǎn)生權(quán)利主體的身份特定性與權(quán)利取得的受限性，使用權(quán)主體應(yīng)是該農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織成員，或與成員有直系親屬等身份關(guān)系或其他規(guī)定的身份關(guān)系。因經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人口流動(dòng)等，原使用權(quán)人不再使用宅基地，依法可以轉(zhuǎn)讓，但是，對(duì)于宅基地使用權(quán)的受讓主體，應(yīng)當(dāng)有所限制，即宅基地使用權(quán)一般情況下只可在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部自由轉(zhuǎn)讓，不得向本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的外村村民、城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)戶口居民出售。如前所述，農(nóng)村的宅基地具有政策保障性，農(nóng)民作為中國最大的基礎(chǔ)人口和弱勢群體，其經(jīng)濟(jì)能力和地位明顯低于城市居民，農(nóng)地在一個(gè)相當(dāng)長時(shí)期內(nèi)仍將是大部分農(nóng)民獲取收益和維持生存的基石，國家通過政策審批無償分配給宅基地供其建房居住，而政策禁止農(nóng)民住房的買賣、抵押、流通，其目的是防止集體土地流失和使農(nóng)民在困苦境況下仍居有定所，保障農(nóng)民的基本生存權(quán)利不受侵害。因而，農(nóng)村土地所發(fā)揮的社會(huì)保障作用是不容忽視的，大刀闊斧式的土地制度及農(nóng)戶住房制度改革，所帶來的負(fù)面影響是不容低估的。[13]
2.如何立法或立法如何，無非是為了更好地保護(hù)農(nóng)民的利益，但誠如田成有先生所言：“無論立法多么神明，法律始終是有局限性，法律的不合目的性、不周延性、模糊性和滯后性是人類社會(huì)面臨的基本事實(shí)，有限的法律和無限的事實(shí)之間、穩(wěn)定的法律和多變的現(xiàn)象之間、滯后的法律和超前的社會(huì)之間，這是任何一個(gè)國家所面臨的棘手問題。如果僅以剛性法律規(guī)定農(nóng)村房屋不能在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)，外成員間進(jìn)行交易，顯然是不符我國實(shí)際情況的。這將導(dǎo)致農(nóng)民的房屋所有權(quán)并不是真正意義上的所有權(quán)，因?yàn)槠涮幏謾?quán)能無法實(shí)現(xiàn)。作為例外，少數(shù)農(nóng)村房屋可以出賣給本集體經(jīng)濟(jì)組織外成員，包括外村村民和城鎮(zhèn)居民，但應(yīng)作精心設(shè)計(jì)，比方說，根據(jù)各村統(tǒng)計(jì)的具體情況，基層國土管理部門(以鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土所為宜)可建立數(shù)據(jù)庫，范圍主要是符合出賣房屋現(xiàn)實(shí)需要的農(nóng)戶，至于界定標(biāo)準(zhǔn)可依各地情況具體操作。今后的潛在出賣房屋人就限定在這個(gè)數(shù)據(jù)庫里面;同時(shí)，對(duì)各個(gè)村莊的年出賣房屋數(shù)按實(shí)際情況規(guī)定一個(gè)比例，防止農(nóng)村房屋的濫買濫賣。當(dāng)然，要做到這點(diǎn)，要求國土部門必須掌握具體數(shù)據(jù)，嚴(yán)格審批手續(xù)。
3.對(duì)拍賣的、城市規(guī)劃已確定為居住區(qū)范圍內(nèi)的農(nóng)民宅基地等特殊情況，由政府確權(quán)或征為國有土地，再依法轉(zhuǎn)讓給買受人。土地上的農(nóng)民住宅則納入城市私房管理，只要補(bǔ)交土地出讓金，這些農(nóng)宅就可以進(jìn)行房產(chǎn)交易。而在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)，則成立農(nóng)民住宅置換中心，進(jìn)城農(nóng)民的住宅可由中心預(yù)付一定住房交易款收購儲(chǔ)備后進(jìn)人市場。這樣做的好處是城里人有了在農(nóng)村買房的可能，也將大幅提高農(nóng)村房屋價(jià)格，讓農(nóng)民也享受到城市化的成果。
4.我們要嘗試更新思維，走出宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的誤區(qū)。既然農(nóng)村房屋買賣有現(xiàn)實(shí)需要，人們很自然地便想到宅基地使用權(quán)能否順利轉(zhuǎn)讓。這種思維路徑，在不知不覺之間步入了一個(gè)必須選擇的誤區(qū)，以致陷入僵局。這種情況的出現(xiàn)，一個(gè)重要的原因在于思維局限于“物權(quán)”領(lǐng)域，無論是“宅基地所有權(quán)”還是“宅基地使用權(quán)”，僅在物權(quán)領(lǐng)域內(nèi)尋找解決方案。如果思維開闊一些，同一問題可否在“債權(quán)”領(lǐng)域里解決呢?物權(quán)法規(guī)定宅基地使用權(quán)，顯然是將它作為一種用益物權(quán)，而這種用益物權(quán)帶有一定的身份色彩，是村民的基本的生活保障，應(yīng)該限定為村民專有。農(nóng)村房屋的買受人，為了達(dá)到其在法律上合法利用宅基地的目的，完全可以通過法定租賃權(quán)解決問題，并非必須借助于取得“宅基地使用權(quán)”實(shí)現(xiàn)目的。況且，這種一并轉(zhuǎn)讓的“宅基地使用權(quán)”，由于不得單獨(dú)轉(zhuǎn)讓、不得抵押，雖有物權(quán)之名，未見多少物權(quán)之實(shí)，而通過租賃權(quán)足可以達(dá)到利益保障之目的，更何況租賃權(quán)還有物權(quán)化的趨勢。
那么，允許宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)是否有礙集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)土地享有的所有權(quán)呢?筆者認(rèn)為，并不影響。宅基地一旦劃撥給村民使用，集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)其所有的土地實(shí)際上并不能行使更多的權(quán)利。當(dāng)村民出售房屋時(shí)，僅僅是宅基地的使用權(quán)人更換了，村民并不能通過出售房屋而從中獲得宅基地的收益，他只能獲得出售建筑物的利益。因此，對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)濟(jì)利益并不存在侵犯的問題。且允許農(nóng)村房屋自由轉(zhuǎn)讓，將使農(nóng)村的房屋發(fā)揮最大的效用。為此，筆者建議，國家對(duì)村民售房也可考慮參照城市房改房上市的有關(guān)做法，由集體土地所有權(quán)人收取一定的土地收益。作為村民，其無償使用宅基地是基于其特定的社員身份，通過購房取得他人宅基地使用權(quán)的人如果不具有社員身份，完全可以通過向土地的所有權(quán)人交納一定的費(fèi)用取得宅基地使用權(quán)。這與國家的土地政策并不矛盾，國家對(duì)耕地的保護(hù)是采取嚴(yán)格的政策，而宅基地與耕地性質(zhì)不同，經(jīng)過合法報(bào)批，宅基地上已建造了建筑物或附著物，一般不會(huì)再恢復(fù)到耕地性質(zhì)，允許農(nóng)村村民出售房屋與國家對(duì)耕地的保護(hù)政策并無抵觸。因此，對(duì)宅基地上住房的出售應(yīng)當(dāng)采取放開的政策。
同時(shí)，在相關(guān)法規(guī)、制度未建立、完善以前，要擇其要者先付諸實(shí)施。對(duì)農(nóng)村房屋買賣的“熱點(diǎn)”區(qū)域而言，當(dāng)前十分迫切的工作是針對(duì)性地由全國人大常委會(huì)以法律解釋的形式對(duì)涉及農(nóng)村宅基地轉(zhuǎn)讓的農(nóng)村房屋買賣作出明確規(guī)定。因?yàn)橥恋貑栴}除了涉及審判機(jī)關(guān)外，還涉及到土地、建設(shè)、房屋管理等眾多機(jī)關(guān)，由全國人大常委會(huì)作出法律解釋，有利于法院生效判決執(zhí)行中得到其他機(jī)關(guān)的積極配合執(zhí)行。[14]
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