當前，城鄉(xiāng)一體化已成為是我國發(fā)展新階段提出的新任務，是實現(xiàn)全面建設小康社會奮斗目標的新要求。江寧區(qū)由于經(jīng)濟的快速發(fā)展，許多原來村莊的土地、房屋被征用、征收，建造了大量的拆遷安置房。同時由于江寧區(qū)的外來人員較多，對于房屋有巨大的需求。另外，江寧區(qū)離南京市區(qū)較近，有一部分南京市區(qū)的人來江寧置業(yè)。在此背景下，江寧區(qū)農(nóng)村房地產(chǎn)市場變得異常活躍，農(nóng)村房屋買賣合同糾紛也日益增多，特別是拆遷安置房買賣合同糾紛日益突出，越來越多的案件訴至法院。針對我院湯山、麒麟片區(qū)安置房買賣合同糾紛的進行專題調(diào)研，并就現(xiàn)階段安置房買賣合同糾紛的解決提出對策和建議，以期能為我區(qū)改革的一些難題提供有益參考。
一、農(nóng)村拆遷安置類房屋買賣糾紛的基本情況
(一)買賣雙方的基本情況
1、從購買“安置房”的購房者需求劃分。一是滿足基本住房需求的“安置房”，它們實現(xiàn)了對普通商品房的替代作用。這類人群雖然清楚安置房存在的風險，但是無力購買高價的城市商品房，與安置房的居住利益比較，最終選擇了購買安置房。他們對房屋的穩(wěn)定性較為敏感，抗風險能力較弱，而且大部分沒有其他的住房。二是滿足休閑住房需求的“安置房。房屋所處的鄉(xiāng)村環(huán)境、不受商品房開發(fā)限制的一些條件等，滿足了部分高收入人群的休閑住房需求。此類購買人群對是否真正擁有房屋產(chǎn)權應該并不是特別關注，他們關注的重點是購買到了這種休息居住的價值。普遍來說，這類人群的抗風險能力較強，他們要實現(xiàn)的是高層次的需求，而且普遍在市區(qū)擁有住房。三是實現(xiàn)投資功能的“安置房”。有部分人群出于以后城市發(fā)展規(guī)劃等的考慮，購買部分地段和區(qū)位的安置房，以期實現(xiàn)投資功能。這類人群抗風險能力強，對住房本身沒有需求，類似于商品房炒家。
2、從安置房賣方的身份劃分。一是賣方為被征地拆遷的農(nóng)民。在拆遷安置的過程中，不少農(nóng)民分得面積相對較大的安置房，甚至有些農(nóng)民分得多套住房。為了使房屋發(fā)揮更大的效用，創(chuàng)造更大的價值，被拆遷農(nóng)民賣掉多余的住房。二是賣方為房產(chǎn)開發(fā)公司和投資公司。
(二)此類糾紛的特點
一是開發(fā)商與購買人簽訂的合同表面為項目安置合同，實為房屋買賣合同。雖然合同名稱為“某某項目安置合同”，但合同的條款則只涉及安置房的買賣，不涉及安置內(nèi)容。
二是合同明確表明為購房人辦理國有土地使用權證。開發(fā)商為了吸引購房者，一般在合同里面明確注明：開發(fā)商在房屋交付使用后一定期限內(nèi)，按規(guī)定為購房人辦理“村鎮(zhèn)房屋產(chǎn)權”，并在房屋交付使用后一定期間內(nèi)，依據(jù)相關政策換為“城鎮(zhèn)產(chǎn)權”，同時辦理“國有土地使用權證”。但是在實踐中，開發(fā)商很難兌現(xiàn)此項諾言，導致違約，糾紛必然發(fā)生。三是此類案件矛盾尖銳。因為安置房的價格大大低于市面上的商品房，購房者基于價格的優(yōu)勢紛紛購買安置房。更何況有開發(fā)商“一定時期內(nèi)辦理國有土地使用權”的承諾，購房人更加義無反顧。因此一旦糾紛產(chǎn)生，業(yè)主一般不愿意選擇退房，而要求開發(fā)商履約。四是是涉穩(wěn)群體性糾紛案件較多。此類案件涉及利益主體廣泛且爭議的標的基本一致，紛紛要求開放商履約。眾多分散的購買人為了增強其維權的力量而聯(lián)合起來，一般是幾十戶甚至上百戶訴至法院。
二、“安置房”涉及的法律問題
(一)物權方面的問題
1、房屋產(chǎn)權證問題。由于房屋屬于不動產(chǎn)，根據(jù)不動產(chǎn)的財產(chǎn)權屬性，各國對不動產(chǎn)
一般采取法定登記主義，即房屋所有權只有經(jīng)過國家法定的部門登記才能確權和生效。我國也是采取的不動產(chǎn)所有權登記制度，根據(jù)《物權法》對登記的規(guī)定，負責房屋所有權的登記是房產(chǎn)管理部門，也就是說，房屋產(chǎn)權的確認、轉讓只有經(jīng)過房產(chǎn)管理部門的登記以后才能最終發(fā)生效力，物權才能發(fā)生轉移。如果房屋產(chǎn)權的轉讓沒有經(jīng)過房產(chǎn)管理部門的登記確認，房屋的產(chǎn)權將不會發(fā)生轉移的法律效力。按照法律的規(guī)定，“安置房”如果是農(nóng)村集體組織成員自己居住，農(nóng)村集體組織成員可以依照相關的法律獲得由基層政府頒發(fā)的宅基地使用權證及房產(chǎn)證。如果“安置房”轉讓交易的對象是城市居民時，一般不能獲得房屋產(chǎn)權證，除非房屋所使用的農(nóng)村集體建設用地被征用為國有土地。
2、辦理抵押問題。根據(jù)擔保法理論，用于抵押的標的物只有保證其能夠自由流通才能成為抵押物，限制流通的物在一定條件下也可以成為抵押物，而禁止流通的物則根本不能成抵押物。具體到現(xiàn)行《擔保法》第三章所提及的抵押物也應符合上述要求，以便在債務人不履行債務時，債權人能夠將抵押的財物折價或者以拍賣、變賣，對該財產(chǎn)的價款享有優(yōu)先受償?shù)臋嗬，F(xiàn)階段，農(nóng)村房屋能否抵押的問題仍然困擾著理論界和實務界，存在著不同的觀點和爭論。而作為轉讓之后的“安置房”能否抵押，也有很大的爭議。《物權法》規(guī)定只要是法律、法規(guī)沒有禁止的物均可抵押，但是安置房在現(xiàn)實中未能充分發(fā)揮安置房的經(jīng)濟價值，其生產(chǎn)性功能也就較為有限，因此是否適宜作為抵押物或者該抵押是否為債權人所接受仍然是一個值得思考的問題。
3、能否得到征地、拆遷補償問題。城鎮(zhèn)居民購買安置房后，一旦國家決定對該安置房所占用的集體土地予以征用或對集體經(jīng)濟組織成員予以拆遷，對于購買該類房屋的城市居民來講可能因其并非合格的購房者而被排斥在補償范圍之外。
(二)合同效力問題
目前關于農(nóng)村“安置房”買賣合同效力的認定，有以下兩種不同意見。
第一種意見是房屋買賣關系無效。首先，《中華人民共和國土地管理法》第63條規(guī)定:“農(nóng)村集體所有的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非法農(nóng)業(yè)建設。”如果安置房買賣成立，就是將與房屋相連的宅基地使用權作為標的物出賣了，實質(zhì)上就是將農(nóng)民集體所有的土地使用權變相用于非農(nóng)業(yè)建設。其次，《物權法》第162條規(guī)定:“宅基地使用權人經(jīng)本集體同意，可以將建造的住房轉讓給本集體內(nèi)符合宅基地使用權分配條件的農(nóng)戶住房轉讓時，宅基地使用權一并轉讓。禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購置宅基地。農(nóng)戶依照前款規(guī)定轉讓宅基地使用權的，不得再申請宅基地。”這一規(guī)定首次明確了，集體所有的土地建造的房屋，可以轉讓給本集體內(nèi)符合宅基地使用權分配條件的農(nóng)戶，城鎮(zhèn)居民不能在農(nóng)村購置宅基地。據(jù)此，應當能夠得出城鎮(zhèn)居民不能在農(nóng)村購買農(nóng)戶住房的結論。而且，由于農(nóng)村個人住房買賣須經(jīng)有關部門批準并輸相關的法定手續(xù)，安置房沒有房屋產(chǎn)權證，買賣后無法辦理過戶手續(xù)。
第二種意見是買賣關系有效。我國《民法通則》第75條規(guī)定，公民的個人財產(chǎn)，包括公民的合法收入、房屋、儲蓄、生活用品、文物、圖書資料、林木、牲畜和法律允許公民所有的生產(chǎn)資料以及其他合法財產(chǎn)。《物權法》第64條也規(guī)定“私人對其合法的收入、房屋、生活用品、生產(chǎn)工具、原材料等不動產(chǎn)和動產(chǎn)享有所有權”。對照該兩條規(guī)定，我們認定農(nóng)村房屋是農(nóng)村居民合法的私有財產(chǎn)應是不容置疑的。既然農(nóng)村房屋是農(nóng)村居民合法的私有財產(chǎn)，那么從理論角度來說，作為農(nóng)村房屋所有權人的農(nóng)村居民，完全可以依法對其房屋行使所有權，當然包括其中能充分體現(xiàn)所有權權能的處分權。根據(jù)《土地管理法》第62條規(guī)定：“農(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準”，可以看出法律并不禁止農(nóng)村村民在出賣房屋時，同時轉讓宅基地使用權。再從我國目前的立法精神和法律現(xiàn)狀來看，首先，最高人民法院關于適用《中華人民共和國合同法》若干問題的解釋(一)第4條規(guī)定“合同法實施以后，人民法院確認合同無效，應當以全國人大及其常委會制定的法律和國務院制定的行政法規(guī)為依據(jù)，不得以地方性法規(guī)、行政規(guī)章為依據(jù)。”而國務院辦公廳《關于加強土地轉讓管理嚴禁炒賣土地的通知》以及國土資源部《關于加強農(nóng)村宅基地管理的意見》不是法律，因此不能作為認定合同無效的依據(jù)。再者，土地管理法雖然規(guī)定了“一戶一宅”和“農(nóng)民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農(nóng)建設”，但是，從其立法精神來看，這些條文主要的法律效果體現(xiàn)在國家對集體土地地行政管理上，旨在維持農(nóng)業(yè)用地的數(shù)量，防止農(nóng)用地特別是耕地被違法占用，保證農(nóng)民的自下而上之本。違反該規(guī)定的，除了要承擔行政法律責任外，最重要的是不得再申請宅基地，這些規(guī)定雖然是強制性規(guī)范，但與合同的效力并未聯(lián)系在一起。從法律上講，行政法律規(guī)范的效力和適用范圍，不能“越權”波及到民事法律關系，這是市場經(jīng)濟和社會法制化的必然要求。
近來司法實踐顯示，法院越來越趨向于維護農(nóng)村私有房屋買賣合同中買受人的利益，其中以北京市高級人民法院2007年發(fā)布的《關于印發(fā)農(nóng)村私有房屋買賣糾紛合同效力認定及處理原則研討會會議紀要的通知》對土地及房屋增值部分予以合理分配為典型。溫州市法院系統(tǒng)絕大多數(shù)法官的觀點是農(nóng)村房屋買賣有效。他們認為，對合同的效力認定應適用合同法的規(guī)定，只要該類合同是雙方真實意思的表示，不違反法律和行政法規(guī)，不存在《合同法》第44條、第52條規(guī)定的無效情形，就對雙方當事人具有法律約束力。當事人應當按照約定履行自己的義務，不得擅自變更和解除合同。法院就應認定合同有效，以維護交易秩序的穩(wěn)定和安全。順義法院李遂法庭在一起農(nóng)村房屋買賣糾紛案中認，被告所購買的房屋并非相關法律、法規(guī)所禁止，亦未違背買賣雙方的真實意思，故應認定該房屋買賣關系有效。
(三)繼承、遺贈和贈與問題
作為安置房的主要消費者，一部分年齡較大的城市居民再將自己商品房讓給子女居住后，選擇了環(huán)境較好的城市周邊安置房作為養(yǎng)老居所。那么，繼承問題也就出現(xiàn)了。作為購買者的老年人尚未取得完全產(chǎn)權，那么作為繼承人的子女或是其他受遺贈人的權利會覆蓋到多大范圍呢買賣雙方認定為所有權轉移交易，但從現(xiàn)階段的實然法的角度來看，購買者購買的是對房屋的占有權，占有作為一種事實狀態(tài)為物權法所保護，但在未出臺新的法律時，對安置房的占有還不能轉化為法律所承認的所有權，那么繼承人或是受遺贈人的權利不能優(yōu)于被繼承人、遺贈人。同理，受贈與人接受的也是占有，所以民事流轉關系一直處于不確定的狀態(tài)。
三、解決農(nóng)村拆遷安置類房屋買賣糾紛的對策建議
(一)解決此類糾紛的原則
任何問題的產(chǎn)生都是有一定的原因，而任何問題的解決，我們也應該以其產(chǎn)生的原因為切入點，并依照一定的原則尋找解決問題的方法。安置房問題的解決也要以一定的原則為依托。我們根據(jù)安置房產(chǎn)生的原因，結合我國的現(xiàn)實國情，總結出解決這一問題的幾項原則。
一是平等原則。平等是人類社會所追求的最重要的價值之一。古今中外的人們一直為此進行著不懈的追求與探究。平等因此成為法的價值之一。我國《民法通則》第三條規(guī)定：“當事人在民事活動中的地位平等。”《物權法》第三條第三款規(guī)定：“國家實行社會主義市場經(jīng)濟，保障一切市場主體的平等法律地位和發(fā)展權利。”第四條規(guī)定：“國家、集體、私人的物權和其他權利人的物權受法律保護，任何單位和個人不得侵犯。”從這些規(guī)定，我們可以看出，在市場經(jīng)濟中，從事任何民事活動都應該遵循平等的原則。我國土地所有權分為國家所有與集體所有兩種，對于國家所有的土地其使用權可以通過招標、拍賣、掛牌等程序在市場上流通，但集體所有的土地卻不能像國有土地一樣在市場上自由流通。根據(jù)前述，我們知道安置房正是在這種土地的二元結構條件下產(chǎn)生的。因此，法律上的平等原則要求兩種土地所有的主體——國家和集體，其民事主體資格是平等的，民事主體地位是平等的，從而能平等地享有權利，其民事權益能平等地受法律的保護。所以，要從根本上解決安置房問題，必須遵循平等原則，以這一原則為根本出發(fā)點。這就要求對集體所有的土地自由流轉作出變革。
二是保持社會穩(wěn)定的原則。黨的十六大提出了建設民主法治、公平正義、誠信友愛、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處的社會主義和諧社會。穩(wěn)定的社會環(huán)境是實現(xiàn)社會和諧的前提，要想實現(xiàn)穩(wěn)定，就要不斷地發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟，使廣大群眾安居樂業(yè)。為適應這一要求，今年的國務院機構改革，新成立了城鄉(xiāng)建設和住房保障部，這足以看出在保持社會穩(wěn)原則下國家的努力。具體的安置房的問題上，我們也應該以這一原則為指導。對于中國這樣一個傳統(tǒng)的國家來說，居者有其屋是每個人的基本要求。但是，目前隨著經(jīng)濟的發(fā)展，城市化進程的加快，在城市中有許多中低收入者以及進城務工人員承受不起如此高價的房屋。所以，安置房市場能滿足這部分人的住房需求。另外，由于安置房存在有特定的歷史因素，如果輕率地確定安置房買賣違法，會使許多人無家可回，無房可住，進而影響社會的穩(wěn)定。此外，農(nóng)民收入本來有限，如果強烈制止安置房買賣，讓農(nóng)民多余的房屋閑置，就會影響當?shù)亟?jīng)濟的發(fā)展，這都不利于社會的穩(wěn)定。所以，面對安置房買賣的問題，我們應該遵循保持社會穩(wěn)定的原則。
三是循序漸進、具體問題具體分析的原則。羅馬不是一天建成的，任何事情都不可能一蹴而就，而要按照一定的步驟，依循一定的程序，有條不紊、循序漸進的進行。任何冒進都可能適得其反。對于已經(jīng)存在很長時間，遍及范圍比較廣的安置房，我們采取的措施也應該是循序漸進的，不能太急進，不要想一下子從根本上就解決問題。世界上沒有完全相同的兩片葉子，由于歷史、地域、環(huán)境等等的不同，即使是同一事物也會有不同的表現(xiàn)。所以，應當具體問題具體分析，不同情況不同對待。前面指出過，安置房依據(jù)不同的標準，可以做不同的類型劃分。我們要根據(jù)目前安置房買賣存在的情況、不同的類型，具體問題具體分析，找尋不同的解決途徑。
(二)關于審理安置房買賣合同糾紛的具體處理
前面曾指出，安置房依據(jù)不同的標準，可以做不同的類型劃分。我們在處理安置房買賣合同糾紛時，主要從以下幾方面劃分：
一類是與本集體經(jīng)濟組織成員之間安置房買賣合同糾紛;第二類是與非本集體經(jīng)濟組織成員的農(nóng)村居民之間安置房買賣合同糾紛;第三類是與城鎮(zhèn)居民之間的安置房買賣合同糾紛。因為合同主體的不同，所涉及的相關法律、法規(guī)、政策也大有不同。因此，我們在適用法律處理農(nóng)村房屋買賣合同糾紛時，就必須首先對糾紛進行歸類，再根據(jù)不同的類型，妥善處理不同的糾紛。
1、與本集體經(jīng)濟組織成員的農(nóng)村居民之間安置房買賣合同效力問題。因這類房屋買賣購房者具有在該地申請宅基地的集體經(jīng)濟組織成員身份，這便排除了宅基地不能進行流轉的障礙，故立法精神和國家相關政策也認可這種房屋轉讓行為。因此，審判人員在審判實踐中，本集體經(jīng)濟組織成員之間安置房買賣，只要買賣雙方所訂立的買賣合同符合《合同法》關于有效合同要件，原則上均按有效合同適用《合同法》進行處理。
2、與非本集體經(jīng)濟組織成員的農(nóng)村居民之間安置房買賣合同效力問題。購房者是非本集體經(jīng)濟組織成員的農(nóng)村居民，我國相關法律、法規(guī)雖然禁止將農(nóng)村宅基地使用權向本集體經(jīng)濟組織成員以外的人轉讓，但如前文所述，法律、法規(guī)對農(nóng)村居民轉讓房屋所有權并無禁止性規(guī)定，而國家相關政策也無禁止向本集體經(jīng)濟組織外的農(nóng)村居民出售房屋的規(guī)定。因此，審理此類案件不能憑主觀認識去用禁止農(nóng)村宅基地使用權轉讓的規(guī)定來否定這類農(nóng)村房屋買賣合同的效力和妨害農(nóng)村村民對自己房屋所有權的行使，而應在審理案件中單獨就房屋買賣行為是否有效作出客觀公正的認定。這樣做既不與法律、法規(guī)、政策存在沖突，又有利于農(nóng)村居民對房屋處分權的實際實現(xiàn)，更能滿足和調(diào)劑某些農(nóng)村村民之間的特殊需要，特別是自愿向城鎮(zhèn)搬遷“退宅還耕”的農(nóng)民，從而維護地方穩(wěn)定和當?shù)亟?jīng)濟的發(fā)展。因此，對這類農(nóng)村房屋買賣合同，只要其符合《合同法》關于有效合同其他要件的，應依法認定為有效合同，適用《合同法》有效合同規(guī)定進行處理，其效力不應受到農(nóng)村宅基地使用權能否轉讓的影響。
3、與城鎮(zhèn)居民之間的安置房買賣合同效力問題。對于農(nóng)村居民是否能向城鎮(zhèn)居民出售安置房，國務院辦公廳在1999年就在《關于加強土地轉讓管理嚴禁炒賣土地通知》第2條第二款就作出了：“農(nóng)民的住宅不得向城市居民出售，也不得批準城市居民在農(nóng)民集體土地建住宅，有關部門不得違法為建造和購買的住宅發(fā)放土地使用證和房產(chǎn)證”的明文政策規(guī)定;2004 年11 月，國土資源部《關于加強農(nóng)村宅基地管理的意見》又進一步規(guī)定“嚴禁城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購置宅基地，嚴禁為城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購買和違法建造的住宅發(fā)放土地使用證”的規(guī)定。但是在審理過程中也不輕易認定此類買賣合同為無效合同。安置房買賣是一種合同行為，對其效力的認定當然要基于《合同法》的有關規(guī)定，依據(jù)《合同法》的規(guī)定，一個合同的效力是以是否符合合同有效的要件為標準。只要合同雙方當事人具有完全民事行為能力，合同的內(nèi)容是雙方當事人意思的真實表示，不違反法律、行政法規(guī)的強制性規(guī)定，合同的形式也符合《合同法》的規(guī)定，該合同就應該是有效合同。在法律沒有明確禁止安置房買賣的情況下，只要安置房買賣合同符合合同有效要件，就應當認定為有效。反之，一味認定此類合同無效，則違背了所有權理論。所有權是指在法律規(guī)定的范圍內(nèi)占有、使用、收益和處分的權利。作為一種絕對權，所有權具有直接支配物并排除他人干涉的權利。我國《憲法》第13條第2款規(guī)定：“國家依照法律規(guī)定保護公民的私有財產(chǎn)權和繼承權。”我國《民法通則》第75條第1款規(guī)定：“公民的個人財產(chǎn)，包括公民的合法收入、儲蓄、生活用品、文物、圖書資料、林木、牲畜和法律允許公民所有的生產(chǎn)資料以及其他合法財產(chǎn)。”房屋屬于公民的個人財產(chǎn)。公民出售自己合法所有的房屋是不動產(chǎn)所有權人依法處分自己私有財產(chǎn)的行為。實施處分行為是所有權人的應有權利。否認安置房買賣合同的效力與所有權理論顯然是相悖的。
(作者單位：南京市江寧區(qū)人民法院)
